§ 21. Sentencia
216/1994, de 14 de julio, del Pleno del Tribunal Constitucional en el Conflicto
positivo de Competencia 151/1994, promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de
Cataluña en relación con la Resolución del Organismo Nacional de Loterías y
Apuestas del Estado, de 27 de septiembre de 1993, que añade un nuevo capítulo a
las normas que regulan la Lotería Primitiva, que establece un concurso
extraordinario denominado «El Gordo de la Primitiva». Voto particular (BOE nº
197 de 18 de agosto de 1994)
(…)
SENTENCIA
En el conflicto positivo de competencia núm.
151/94, promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de
Cataluña, representado por el Abogado don Xavier Castrillo i Gutiérrez, en
relación con la
Resolución del Organismo Nacional de Loterías y Apuestas del
Estado, de 27 de septiembre de 1993, por la que se añade un nuevo Capítulo a
las normas que regulan la Lotería
Primitiva, mediante el que se establece un concurso
extraordinario denominado «El Gordo de la Primitiva». Ha sido parte el Abogado del Estado y
Ponente el Magistrado don José Gabaldón López, quien expresa el parecer del
Tribunal.
I.
ANTECEDENTES
1. El día 18 de enero de 1994 tuvo entrada en el
Registro General de este Tribunal un escrito del Abogado de la Generalidad de
Cataluña, interponiendo, en su representación y defensa, y una vez agotada sin
satisfacción la vía del requerimiento previo, conflicto positivo de competencia
frente al Gobierno de la
Nación por estimar que la Resolución del
Organismo Nacional de Loterías y Apuestas del Estado, de 27 de septiembre de
1993, por la que se añade un nuevo Capítulo a las normas que regulan la Lotería Primitiva,
mediante el que se establece un concurso extraordinario denominado «El Gordo de
la Primitiva»,
vulnera las competencias que a la Comunidad Autónoma de Cataluña le atribuye el
art. 9.32 de su Estatuto de Autonomía (E.A.C.) en materia de juegos y apuestas.
Los términos del conflicto y su fundamentación
jurídica, a tenor del escrito de planteamiento, son los siguientes:
A) Comienza el Abogado de la Generalidad por
señalar que, más allá de la literalidad del título dado a la disposición objeto
del conflicto, lo que provoca su impugnación competencial no es la simple
añadidura de unas nuevas normas a las que ya regulan la Lotería Primitiva,
sino que a través de ellas el Gobierno de la Nación haya procedido a introducir con carácter
estable un nuevo juego de apuestas de ámbito territorial estatal y que, por lo
tanto, también se juega en Cataluña, careciendo de título competencial legítimo
al respecto, puesto que las competencias en la materia están atribuidas
estatutariamente a la
Generalidad con carácter exclusivo. Es suficiente con
examinar las características principales del denominado «El Gordo de la Primitiva» -boletos de
participación propios; periodicidad mensual; plazo específico para hacer
apuestas; precio distinto de la apuesta; peculiar sistema de distribución del
fondo de premios; y, en fin, un acto de sorteo autónomo diferenciado-, para
concluir que nos hallamos ante la implantación de un nuevo juego, concurso de
apuestas, rifa, o lotería, que, a pesar de la analogía a que pueda inducir su
nombre, nada tiene que ver con el anhelado premio «Gordo» de la Lotería Nacional
de Navidad y muy poco con la Lotería Primitiva, ya que se trata de un juego
con una entidad propia y suficientemente diferenciada respecto de los demás
juegos y apuestas ya existentes.
Tras referirse a la pendencia de los conflictos
positivos de competencia acumulados núms. 1.156/85, 682, 754 y 1.227/88
-actualmente resueltos por la STC
164/1994- considera el Abogado de la Generalidad que en el presente proceso
constitucional, a diferencia de aquéllos, el Estado no puede acudir a la
excusa, totalmente inadmisible, que utilizó para justificar la implantación de la Lotería Primitiva,
aduciendo que se trataba del «restablecimiento» de un juego que había sido
creado en 1763 y que durante una centuria coexistió con la Lotería Moderna
o Lotería Nacional. En esta ocasión no existen antecedentes históricos, de
manera que «El Gordo de la
Primitiva» es un nuevo concurso de apuestas, si bien la
controversia de fondo subyacente en el presente conflicto coincide con los
anteriormente reseñados: las pretensiones del Estado de instaurar todos
aquellos juegos de azar que crea oportunos para el aprovechamiento de la Hacienda Pública
estatal, sin respetar el orden de distribución competencial en la materia.
B) Razona el Abogado de la Generalidad, a
continuación, que el silencio del art. 149.1 de la C.E. en materia de juegos de
azar, apuestas, sorteos, concursos de números aleatorios, rifas, loterías, etc.
determinó, ex art. 149.3 de la C.E.,
la posibilidad de que las Comunidades Autónomas asumieran competencia plena en
dicha materia a través de sus respectivos Estatutos de Autonomía. Por lo que en
perfecta armonía con este diseño constitucional, el art. 9.32 del E.A.C.
atribuye a la Generalidad
competencia exclusiva en materia de casinos, juegos y apuestas, con expresa
exclusión de las Apuestas Mutuas Deportivo-Benéficas.
Competencia exclusiva que, según el art. 25.2 del
E.A.C., significa la asunción de facultades legislativas y reglamentarias, así
como funciones ejecutivas, incluida la inspección. Facultades y funciones
circunscritas, evidentemente, a los juegos y a las apuestas que se realicen en
el territorio catalán, como dispone el art. 25.1 del E.A.C., pero que
igualmente abarcan a todo el juego y a cualquier tipo de apuesta -excepto las
conocidas quinielas- que se realicen en dicho territorio, con independencia de quién
sea la institución o entidad organizadora y de cuál pueda ser el destino
concreto de los beneficios obtenidos con su celebración.
Por otra parte, el que prácticamente -con la
salvedad de la
Comunidad Autónoma de Madrid-la totalidad de los Estatutos de
las Comunidades Autónomas asumieran, o previeran asumir, la competencia sobre
juego y apuestas, es una manifestación inequívoca de la voluntad del legislador
constituyente de que esta materia formara parte del acervo competencial propio
de aquéllas.
También, la excepción explícita de las Apuestas
Mutuas Deportivo-Benéficas, reservadas a la competencia estatal, muestra con la
misma claridad la opción del legislador constituyente de que el resto de los
juegos y apuestas estuvieran en la órbita autonómica. Excepción, la de las
Apuestas Mutuas Deportivo-Benéficas, que no fue establecida de modo genérico en
base al ámbito territorial o en atención a un eventual interés general, como se
hizo respecto a otras materias, sino de manera específica, lo que evidencia inequívocamente
el sentido de la atribución competencial: es a la Generalidad a quien
corresponde definir y aplicar su política propia en materia de juegos de azar y
apuestas en Cataluña -y la consiguiente autorización o denegación de su
celebración-, con la única salvedad de las Apuestas Mutuas Deportivo-Benéficas.
C) Seguidamente, alude al diferente alcance con el
que a las distintas Comunidades Autónomas les ha sido atribuida por sus
respectivos Estatutos de Autonomía la competencia en materia de juego y
apuestas. Distingue, a tal efecto, aquellas Comunidades Autónomas, como
Cataluña, que asumieron inicialmente la competencia con carácter exclusivo y
sin ningún condicionamiento, con la ya indicada excepción de las Apuestas
Mutuas Deportivo-Benéficas, de las que procedieron a su constitución por la vía
del art. 143 de la C.E. Los
Estatutos de éstas previeron en la referida materia una futura asunción
competencial, que se ha hecho efectiva con la promulgación de la Ley Orgánica
9/1992, de 23 de diciembre, cuyo art. 7.2 reserva al Estado «las Loterías
Nacionales y juegos de ámbito estatal». De ello resulta claramente que las
Loterías Nacionales -en plural- y los juegos de ámbito estatal no entran en la
órbita competencial de las Comunidades Autónomas del art. 143 de la C.E., puesto que se los ha
reservado el Estado, pero no ocurre lo mismo con las restantes Comunidades
Autónomas, entre ellas Cataluña, a las que no les puede vincular el mencionado
art. 7.2. En estas últimas, su nivel competencial se rige por sus respectivos
Estatutos de Autonomía, en los que no se encuentra limitación ni condición
alguna semejante a las reproducidas en aquel precepto legal.
D) En relación con los pretendidos títulos
competenciales estatales para establecer «El Gordo de la Primitiva», considera
que en el art. 149.1.14 de la C.E.,
referido a la
Hacienda General, no puede incluirse la materia de los juegos
de apuestas o Loterías por el hecho de que de la cantidad aportada se derive un
porcentaje (38 por 100) de ingresos para la Hacienda estatal. Ello significaría que cualquier
actividad susceptible de producir un rendimiento a favor del Estado quedará
bajo su ámbito competencial, en patente detrimento de los títulos
competenciales autonómicos de carácter exclusivo mucho más específicos, como es
en el presente supuesto el del art. 9.32 del E.A.C.
La aplicación de la doctrina de este Tribunal,
recogida, entre otras, en la STC
71/1992, relativa a la prevalencia del título competencial más específico sobre
los títulos competenciales genéricos, ha de llevar a la conclusión, a su
juicio, de que el título material prevalente en el presente conflicto ha de ser
el de las apuestas y los juegos de azar, con independencia de que el
destinatario de los beneficios del juego sea el erario público. Además, el
título competencial reservado al Estado por el art. 149.1.14 de la C.E. debe entenderse referido
a la configuración de la Hacienda Pública General, no como una reserva de
la totalidad de los recursos económicos que puedan integrarla.
Por semejantes motivos, en su opinión, debe
descartarse también la aplicabilidad de los arts. 149.1.13 y 29 de la C.E., invocados per relationem
por el Gobierno de la
Nación en contestación al requerimiento de la Generalidad, pues su
real incidencia sobre la resolución impugnada resulta sumamente hipotética e
inconcreta.
E) En resumen, señala el Abogado de la Generalidad, en el
marco competencial establecido por el bloque de la constitucionalidad, que ha
quedado reseñado, no tiene cabida que el Gobierno de la Nación, a través de
una Resolución de un Organismo Autónomo adscrito al Ministerio de Economía y
Hacienda, decida por su cuenta, y sin acuerdo previo con la Generalidad,
establecer también en Cataluña un nuevo juego de apuestas. Es la Generalidad quien debe
ejercer tanto las facultades administrativas de control sobre todos los juegos
y apuestas que se practiquen en Cataluña, como las de organización y gestión de
aquellos juegos que se ha reservado por la Ley 15/1994, de 20 de marzo, del Juego, y el
Decreto 324/1985, de 28 de noviembre, que establece la planificación del juego
en el territorio de la Comunidad Autónoma.
Sin embargo, el vigente sistema de distribución
competencial no impide la existencia de juegos de ámbito estatal, lo único que
establece es la asignación de la titularidad de las potestades para decidir su
implantación y funcionamiento, de modo que en Cataluña corresponde a la Generalidad.
Por ello, el nuevo juego de apuestas de números
aleatorios, denominado «El Gordo de la Primitiva», viene a alterar de forma ilegítima la
opción sobre el juego diseñada por la Generalidad, al introducir en Cataluña un
concurso de apuestas sin la autorización de quien es competente. Lo que
implica, además, una importante detracción de los ingresos de la Hacienda autonómica,
puesto que todo el rendimiento de los juegos de suerte, envite o azar que
organice el Organismo Nacional de Loterías y Apuestas pasa a engrosar el Tesoro
Público del Estado, cuando el de las apuestas que se realizan en el territorio
catalán debería integrarse en la
Hacienda de la
Generalidad, a través de los oportunos mecanismos de
colaboración entre las instituciones afectadas.
Por cuanto antecede, suplica se dicte Sentencia por
la que se declare que la competencia controvertida, por lo que se refiere al
territorio de Cataluña, corresponde a la Generalidad, y se disponga lo procedente respecto
a la situación de hecho y de los rendimientos económicos de «El Gordo de la Primitiva» que, hasta el
momento de dictarse Sentencia, se hubieran producido al amparo de la resolución
impugnada. Mediante otrosí, interesa, de acuerdo con el art. 83 de la LOTC, la acumulación del
presente conflicto, dada la estrecha conexión existente tanto procedimental
como material y de títulos competenciales invocados, con los conflictos de
competencia ya acumulados núms. 1.156/85, 682, 754 y 1.227/88.
2. Por providencia de 8 de febrero de 1994, la Sección Cuarta
del Pleno de este Tribunal acordó admitir el precedente conflicto; dar traslado
de la demanda y documentos presentados al Gobierno, al objeto de que, en el
plazo de veinte días y por medio de la representación procesal legalmente
establecida, aportase cuantos documentos y alegaciones tuviere por
convenientes; dirigir oficio al Presidente de la Sala de lo Contencioso-Administrativo
de la Audiencia Nacional
a efectos de lo previsto en el art. 61.2 de la LOTC; oír al Abogado del Estado y a la
representación del Gobierno Valenciano y de Canarias para que expongan lo que
consideren conveniente acerca de la acumulación del presente conflicto con los
ya acumulados núms. 1.156/85, 628, 754 y 1.227/88; y, finalmente, publicar la
incoación del conflicto en el BOE y en el «Diario Oficial de la Generalidad de
Cataluña» para general conocimiento.
3. Con fecha 18 de marzo de 1994, el Abogado del
Estado, en la representación que legalmente ostenta, presentó su escrito de
alegaciones, que concluye solicitando se dicte Sentencia por la que se declare
la titularidad estatal de la competencia controvertida.
A) Entiende el Abogado del Estado que la presente
controversia competencial, en la que se cuestiona una norma referida a una
modalidad o ampliación de la
Lotería de Números o Primitiva que regula el Real Decreto
1.360/1985, se presenta como una continuación de los conflictos núms. 1.165/85
y 682/88 planteados en su día por la Generalidad de Cataluña, coincidiendo
sustancialmente sus argumentaciones con las que formuló en los indicados
conflictos, y, a su vez, con las formuladas por los Gobiernos de la Comunidad Valenciana
y Canarias en los conflictos núm. 754 y 1.227/99, respectivamente. Así pues,
con motivo de la
Resolución ahora impugnada vuelve a plantearse ante este
Tribunal el tema relativo a la distribución de competencias en materia de
juego, reiterándose el esquema argumental entonces expuesto, esto es, afirmar
la incompetencia estatal dado que en sus ámbitos territoriales, y por
imperativo de lo dispuesto en sus respectivos Estatutos de Autonomía, el Estado
carece de otras competencias que no sean las relacionadas con las Apuestas
Mutuas Deportivo-Benéficas [arts. 9.32 E.A.C., 31.31. E.A.V., y 34.A).9
E.A.Cn.].
B) No resulta admisible, a su juicio, derivar la
pretendida incompetencia estatal de la competencia sobre rifas, juego y
apuestas que como «exclusiva» proclaman los Estatutos de Autonomía de Cataluña,
Valencia y Canarias. Remitiéndose a la argumentación esgrimida en los
conflictos de competencia antes referidos, señala, en primer lugar, que, como
ha recordado este Tribunal en reiteradas ocasiones, los Estatutos de Autonomía deben
ser interpretados siempre de conformidad con la Constitución,
de modo que los marcos competenciales que la Constitución
establece no agotan su virtualidad en el momento de la aprobación del Estatuto
de Autonomía, sino que continuarán siendo preceptos operativos en el momento de
realizar la interpretación de los preceptos de éste a través de los cuales se
realiza la asunción de competencias por la Comunidad Autónoma
(STC 18/1982, fundamento jurídico 1). En segundo lugar, que la jurisprudencia
constitucional también se ha encargado de precisar las calificaciones de
exclusividad en el reparto de competencias, advirtiendo, en más de una ocasión,
del «sentido marcadamente equívoco con que el adjetivo «exclusivo se utiliza,
tanto en el texto de la
Constitución como en los Estatutos de Autonomía» (STC
37/1981).
En el caso del juego es evidente que existe un
conjunto de factores y circunstancias que permiten afirmar efectivas
competencias estatales sobre el mismo, tanto en lo que se refiere al juego en
sí mismo considerado, es decir, a la actividad y su desarrollo, como a los
instrumentos y materiales que se emplean. Afirmación particularmente fundada
desde las perspectivas económico financieras, fiscal y de seguridad pública.
Desde esta última, el juego es una actividad que,
sin ser penalmente ilícita, se encuentra sometida a un régimen de absoluta
intervención administrativa, canalizada a través de la técnica autorizatoria y
encomendada a las autoridades administrativas competentes en materia de orden,
seguridad pública y policía. Así, el Real Decreto-ley 16/1977, de 25 de
febrero, hacía referencia en su Preámbulo a los ineludibles objetivos de tutela
y protección social y afinidades complementarias en materia social y de defensa
y fomento de los intereses fiscales. En el mismo sentido, el posterior Real
Decreto 447/1977, puso de manifiesto la conexión existente entre el juego y la
seguridad pública al aludir a la «salvaguarda de la moral y el orden público y
la prevención de los perjuicios a los terceros» como criterios a considerar
para el otorgamiento de autorizaciones. A la vista de esas incuestionables
vinculaciones con la seguridad pública, en razón de lo dispuesto en el art.
149.1.29 de la C.E.,
no resulta difícil ni problemática la justificación de una efectiva presencia
estatal en el sector.
Otro tanto cabe decir en relación con los aspectos
fiscales y financieros que en él están presentes, dada la importante
tributación que recae sobre las actividades de juego y la incuestionable
dimensión macroeconómica que ha alcanzado en nuestro país últimamente. Lo que
lleva a la consideración del mercado del juego, con independencia de cualquier
otro punto de vista desde el que pueda ser examinado, como una realidad
económica que mueve más de dos billones de pesetas anuales y al que por su
propia naturaleza, dimensión y alcance el Estado no puede ser ajeno,
correspondiéndole facultades organizativas, coordinadoras y de dirección
basadas en el art. 149.1.13 de la
C.E., al margen de la imposible incidencia de otros títulos
competenciales más específicos, cuales son el relativo al comercio exterior y
pesas y medidas.
C) Lo anteriormente expuesto le permite afirmar al
Abogado del Estado que las alegadas competencias exclusivas de las Comunidades
recurrentes no lo son más que supuestamente, ya que éstas no alcanzan a la
totalidad de las acciones públicas o de las regulaciones que puedan afectar al
juego.
Avanzando un paso más en su línea de argumentación,
considera que las competencias supuestamente exclusivas son referibles a los
únicos juegos a los que los Estatutos de Autonomía pueden aludir, esto es, a
los que se organicen y celebren en Cataluña, Canarias o Valencia y tengan un
ámbito territorial igual o inferior al de cada una de esas Comunidades
Autónomas.
Respecto de los que puede organizar el Estado, en
el ámbito territorial que le es propio, no cabe que las Comunidades Autónomas
tengan competencia alguna que les permita intervenir en su regulación,
organización y desarrollo, pues otra cosa significaría fraccionar el mercado
nacional del juego en tantas partes como Comunidades Autónomas tengan
competencia en la materia, haciendo inviable en la práctica que el Estado pueda
organizar juego alguno de ámbito nacional y ello pese a que, en fecha próxima,
esa facultad corresponderá a todos los Estados miembros de la CEE en todo el ámbito de la
misma.
Cita en apoyo de sus razonamientos la STC 52/1988, en la que
expresamente se declara que «la competencia sobre el juego no permite a la Generalidad incluir o
excluir del catálogo de juegos autorizados (es decir, de juegos a los que se
extiende su competencia) aquellos que se determinen no en función de sus
características propias, sino únicamente por referencia a sus organizadores».
De la citada Sentencia, puesta en conexión con el art. 25.1 del E.A.C., que
refiere al ámbito territorial de Cataluña las competencias a ésta atribuidas,
considera que es posible deducir dos consecuencias: en primer lugar, que en su
ámbito territorial las competencias autonómicas no alcanzan a todos los juegos,
pues así no fuera, también alcanzaría a todos los de la O.N.C.E.; en segundo lugar,
que las competencias sobre el juego corresponden a la Generalidad en función
de lo que el Tribunal llamó «sus características propias», expresión que
entiende referida inicialmente al ámbito de organización y realización de cada
uno de ellos, en función del cual y con independencia de la naturaleza regional
o nacional de los organizadores, la Generalidad de Cataluña tendría competencias
sobre los juegos organizados y celebrados en el territorio de la Comunidad o en un ámbito
inferior.
En definitiva, entiende que son perfectamente
compatibles las competencias del Estado y las de las Comunidades Autónomas para
la organización de juegos, rifas y apuestas con un alcance nacional,
comunitario o infracomunitario. Los primeros serían competencia del Estado y
los segundos de las Comunidades Autónomas, cuya competencia podrá verse
afectada por la incidencia de los títulos competenciales a los que se ha hecho
referencia anteriormente, no desde luego por la del Estado para organizar
juegos o apuestas nacionales. No hay, pues, afectación competencial alguna, ya
que las Comunidades Autónomas, con independencia de la incidencia económica de
los juegos o apuestas del Estado respecto a los rendimientos de los juegos o
apuestas por ellas organizadas o autorizadas, pueden hacer uso de sus propias
competencias que no resultan menoscabadas por el hecho de que el Estado
organice juegos de ámbito territorial.
Para el Abogado del Estado, aunque no sería
necesario fundar positivamente o referir expresamente a enunciado
constitucional alguno la competencia estatal para organizar juegos nacionales
-y por tanto para dictar la Resolución ahora cuestionada- , puesto que «en
materia de competencia estatal... no hay más límites... que los que la Constitución y
en su desarrollo los Estatutos de Autonomía atribuyen a las Comunidades
Autónomas» (STC 26/1987), no resulta dudoso que la materia a la que debe
reconducirse la organización del sorteo de la «Bonoloto» es la referida en el
art. 149.1.14 de la C.E.
como «Hacienda General», dado que los rendimientos del juego forman parte de
los ingresos del Estado y por lo tanto de su Hacienda.
El art. 1 de la Instrucción General
de Loterías de 1956 configura la Lotería en nuestro ordenamiento jurídico como un
recurso ordinario del presupuesto estatal de ingresos, que se inscribe
conceptualmente en el ámbito genérico de los juegos, rifas y apuestas, como
modalidad que es de contrato aleatorio (en este sentido, art. 1.3 del Real
Decreto-ley 16/1977, de 25 de junio). La naturaleza de los rendimientos
obtenidos de la Lotería
como recursos ordinarios de los Presupuestos Generales del Estado y, por tanto,
integrados en la
Hacienda General, permite defender con rotundidad la
competencia del Estado en materia de juegos y apuestas. Naturaleza que deriva
no sólo del precepto enunciado y de la incontestable prueba que constituyen las
Leyes anuales aprobatorias de los presupuestos estatales que los recogen como
ingresos financieros de los mismos, sino que viene también avalada por los
arts. 22 y 29.1 de la Ley
General Presupuestaria, que disponen que los rendimientos de la Lotería son
derechos económicos de la Hacienda Pública y constituyen parte integrante
de la misma.
Por su naturaleza de recursos ordinarios de los
Presupuestos Generales del Estado y, como tal, integrado en la Hacienda General,
la competencia exclusiva del Estado para obtenerlos se inserta en el art.
149.1.14 de la C.E.,
que con tal carácter exclusivo le atribuye la «Hacienda General y la Deuda Pública».
Tal precepto constitucional es título suficiente para que el Estado disfrute de
competencias en relación con el juego y las apuestas y, por lo que ahora
interesa, para dictar la resolución impugnada que regula la forma de obtención
de unos ingresos.
4. Por providencia de 12 de julio de 1994, se
acordó señalar el día 14 del mismo mes para deliberación y votación de la
presente Sentencia.
II.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. El Consejo Ejecutivo de la Generalidad de
Cataluña plantea el presente conflicto de competencia frente al Gobierno de la Nación por entender
que la Resolución
del Organismo Nacional de Loterías y Apuestas del Estado, de 27 de septiembre
de 1993, por la que se añade un nuevo capítulo a las normas que regulan la Lotería Primitiva
mediante el que se establece un concurso extraordinario denominado «El Gordo de
la Primitiva»,
invade la competencia exclusiva que a la Comunidad Autónoma
le atribuye el art. 9.32 de su Estatuto de Autonomía en materia de «casinos,
juegos y apuestas, con exclusión de las Apuestas Mutuas Deportivo-Benéficas».
2. La controversia competencial -ya por su objeto,
ya por la materia sobre la que incide, o por los títulos competenciales
invocados- es en esencia igual, como las partes expresamente han puesto de
manifiesto en sus respectivos escritos, a la que se suscitó en los conflictos
positivos de competencia acumulados núms. 1.156/85, 682, 754 y 1.227/88,
planteados contra diversas disposiciones y actos que tenían por objeto la
organización y puesta en explotación por el Estado, a través del Organismo
Nacional de Loterías y Apuestas, de la Lotería Primitiva
o de Números y de la modalidad de la misma denominada «Bonoloto». En tales
conflictos recayó la STC
164/1994, cuya doctrina es, por las razones antedichas, de entera aplicación al
caso que nos ocupa.
Declaramos en la mencionada Sentencia, que a su vez
se remite a la STC
163/1994, y debemos reiterar ahora nuevamente, que ni el silencio del art.
149.1 de la C.E.
respecto al juego, ni el hecho de que los Estatutos de Autonomía de algunas
Comunidades Autónomas, entre ellos el de Cataluña, califiquen de exclusiva la
competencia autonómica en materia de juego y apuestas, sustraen a la
competencia estatal la de gestionar en todo el territorio nacional el monopolio
de la Lotería Nacional,
por su naturaleza de recurso económico de la Hacienda estatal y
monopolio del Estado, en tanto en cuanto generador de derechos y obligaciones
de contenido económico cuya titularidad a aquélla corresponde, «pues la
prescripción del art. 149.1.14 de la
C.E. engloba necesariamente la competencia sobre lo que
constituye una fuente de ingresos no tributarios asumida como explotación de un
monopolio fiscal, sin perjuicio de la competencia de algunas Comunidades
Autónomas en materia de juego» (fundamentos jurídicos 4. y 5.,
respectivamente).
En esta línea de razonamiento, señalamos, además,
que el concepto de juego de la Lotería y su explotación como recurso de la Hacienda del Estado
incluido en el art. 149.1.14 de la
C.E. no puede quedar referido únicamente a la específica
modalidad con la que aquél aparece configurado en la Instrucción General
de Loterías de 23 de marzo de 1956. Por el contrario, la lotería, desde su
introducción y en las diversas modalidades en que a través de la Historia ha sido
organizada por la
Administración, ha constituido una renta de la Hacienda Pública,
llegando a funcionar simultáneamente diversas modalidades. La aceptación de un
concepto reduccionista como aquél de la misma supondría confundir lo que
jurídica e institucionalmente se configura como una fuente de ingresos no
tributarios directamente explotada por la Hacienda estatal con una mera modalidad de dicho
juego, excluyéndose así la competencia del Estado, ex art. 149.1.4 C.E., para
gestionar o explotar lo que es como siempre fue un recurso o fuente de su
hacienda (STC 164/1994, fundamento jurídico 4.). No puede quedar, pues, aquel
concepto limitado a la específica denominación de Lotería Nacional que emplea la Instrucción de 23
de marzo de 1956 como una de las modalidades de la Lotería, sino que
se extiende a todo lo que ésta significa como monopolio e institución
históricamente definida. De modo que, ex art. 149.1.14 de la C.E., corresponde al Estado,
«en razón de su naturaleza de fuente de la Hacienda estatal, la gestión del monopolio de la Lotería Nacional
y con él la facultad de organizar loterías de ámbito nacional», así como, «en
cuanto suponen una derogación de la prohibición monopolística establecida a
favor del Estado, el otorgamiento de las concesiones o autorizaciones
administrativas, la celebración de sorteos, loterías, rifas, apuestas y
combinaciones aleatorias solamente cuando su ámbito se extiende a todo el
territorio del Estado» (STC 163/1994, fundamentos jurídicos 5. y 8. ).
3. En la citada STC 164/1994, concluíamos, pues,
afirmando que las disposiciones y actos impugnados, que tenían por objeto la
puesta en explotación por el Estado de la Lotería Primitiva
o de Números y de la modalidad de la misma denominada «Bonoloto», «no invaden
ni menoscaban las competencia que en materia de juego han asumido las
Comunidades Autonómicas impugnantes por estar reservada a la competencia del
Estado, ex art. 149.1.14 C.E., en razón de su naturaleza de fuente o recurso de
la Hacienda
estatal, el monopolio de la Lotería Nacional; correspondiéndole, pues, la
facultad de organizar loterías de ámbito nacional en sus distintas modalidades»
(fundamento jurídico 5.), y por iguales razonamientos. Hemos de llegar a la
misma conclusión en la presente controversia competencial. El denominado «El
Gordo de la Primitiva»
aparece configurado, como resulta de la rúbrica que da título a la resolución
impugnada y de su propio texto, como un sorteo o concurso extraordinario de una
lotería de ámbito nacional dentro de la modalidad de Lotería Primitiva o de
Números (Preámbulo y art. 1) con igual fin financiero y por supuesto dentro de
la misma institución, sin que las diferencias técnicas que puedan existir y los
aspectos comunes que pueda presentar con los demás sorteos o concursos de la Lotería Primitiva
o de Números puedan erigirse en elementos determinantes a efectos
competenciales (STC 164/1994, fundamento jurídico 3.). En consecuencia, la Resolución
impugnada no menoscaba o invade la competencia que la Comunidad Autónoma
de Cataluña ha asumido en materia de juego y debe reputarse dictada por el
Estado en el ejercicio de la competencia que le reserva el art. 149.1.14 de la C.E., a quien, como hemos
dicho, corresponde, en razón de su naturaleza de fuente de la Hacienda estatal, la
gestión del monopolio de la Lotería Nacional y con él la facultad de
organizar loterías de ámbito nacional.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal
Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE
CONFIERE LA
CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
Declarar que corresponde al Estado la titularidad
de la competencia controvertida.
Publíquese esta Sentencia en el BOE.
Dada en Madrid, a catorce de julio de mil
novecientos noventa y cuatro.-Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, Luis
López Guerra, Fernando García-Mon y González-Regueral, Carlos de la Vega Benayas, Eugenio
Díaz Eimil, Vicente Gimeno Sendra, José Gabaldón López, Rafael de Mendizábal
Allende, Julio Diego González Campos, Pedro Cruz Villalón, Carles Viver
Pi-Sunyer.-Firmado y Rubricado. ()
1. Disiento del fallo de la presente Sentencia y de
la argumentación que lo fundamenta. Estimo que debería haberse declarado que
los preceptos objeto del conflicto positivo de competencia enjuiciado vulnera
las competencias que en materia de juegos y apuestas tiene atribuidas la Comunidad Autónoma
recurrente y que, en consecuencia, no son de aplicación directa en su ámbito
territorial. A esta conclusión creo que debería haberse llegado por las razones
que se exponen en el Voto Particular que formulé a la Sentencia dictada en el
conflicto positivo de competencia núm. 957/85 (STC 163/1994), al que aquí me
remito.
Madrid, a catorce de julio de mil novecientos
noventa y cuatro.-Luis López Guerra.-Firmado y rubricado.