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TÍTULO: Resolución de 18 de diciembre de 2023, de la Intervención General de la Administración del Estado, por la que se aprueban el Plan de auditorías y control financiero de subvenciones y ayudas públicas y el Plan de control financiero permanente para el año 2024 |
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REGISTRO NORM@DOC: |
85742 |
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BOMEH: |
99/2024 |
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PUBLICADO EN: |
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Disponible en: |
CONTROL DEL GASTO PÚBLICO Y AUDITORÍA DE CUENTAS SUBVENCIONES |
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VIGENCIA: |
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DEPARTAMENTO EMISOR: |
MINISTERIO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA |
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ANÁLISIS JURÍDICO: |
Referencias anteriores DE CONFORMIDAD con los artículos 159.3 y 165 de la Ley General Presupuestaria |
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MATERIAS: |
Control del gasto público Auditoría de cuentas Ayudas Control financiero Subvenciones |
ÍNDICE SISTEMÁTICO
1.- Plan Anual de Auditorías y Control Financiero de Subvenciones y Ayudas Públicas
b) Control financiero de subvenciones y ayudas públicas.
2.- Plan Anual de Control Financiero Permanente
TEXTO ACTUALIZADO
La Intervención General de la Administración del Estado (IGAE, en adelante), al amparo de lo dispuesto en el artículo 140.2 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (en adelante, LGP) ejerce el control interno de la gestión económica y financiera del sector público estatal, con plena autonomía respecto de las autoridades y demás entidades cuya gestión controle.
Las diversas modalidades de control sobre la gestión pública previstas en la normativa presupuestaria son la función interventora, el control financiero permanente y la auditoría pública, conforme a la Ley General Presupuestaria, a las que se debe añadir el sistema de supervisión continua como modalidad de control que tiene por objeto un seguimiento permanente de la razonabilidad de la estructura del sector público institucional estatal, con el fin de disponer de una evaluación y diagnóstico continuados de dicha estructura y el mantenimiento de estructuras públicas razonables, conforme al artículo 85.3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre (LRJSP), de Régimen Jurídico del Sector Público.
Igualmente, corresponden a la IGAE las competencias de control sobre entidades colaboradoras y beneficiarios de subvenciones y ayudas, de acuerdo con los artículos 141 de la LGP y 44 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (en adelante LGS).
En el ámbito del Ministerio de Defensa y de la Seguridad Social, el control se ejerce a través de las Intervenciones Generales de la Defensa y de la Seguridad Social, que dependen funcionalmente de la IGAE.
Adicionalmente a este ámbito de control, la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2021 modificó la disposición adicional novena de la LGP para incluir en el perímetro de control de la IGAE determinadas sociedades mercantiles no estatales, fundaciones y otras formas jurídicas que no están adscritas conforme a lo previsto en la LRJSP, lo que supone en 2024 ampliar el ámbito de control de la IGAE en 32 sociedades mercantiles, 5 consorcios, 5 fundaciones y 4 entidades de otra naturaleza jurídica.
En resumen, como consecuencia de ello, el perímetro de control de la IGAE para el ejercicio 2024 se ha visto incrementado en torno a 46 entidades adicionales a las 443 que forman parte del sector público institucional estatal [1], además de los 22 departamentos ministeriales [2] y el Consejo de Estado.
Una vez delimitado el ámbito de control para el ejercicio 2024 y en aras de establecer la organización de la ejecución de las respectivas actuaciones de control financiero permanente (CFP), el artículo 159.3 de la LGP indica que la IGAE debe elaborar anualmente el plan de control financiero permanente, en el que se determinarán las actuaciones a efectuar en el ejercicio y el alcance específico fijado para las mismas. Así mismo, el artículo 165 de la LGP establece una obligación equivalente en relación con las auditorías públicas (AP), el Plan anual de Auditorías, que incluirá las actuaciones correspondientes a ayudas y subvenciones públicas. Adicionalmente, se incluyen las auditorías a ejecutar en el contexto del sistema de supervisión continua cuya planificación es bienal (2024-2025) y, por tanto, se incorporan las actuaciones correspondientes al ejercicio 2024.
En consecuencia, este Plan estructura las actuaciones de auditoría y control con carácter posterior, en sus diversas modalidades, a realizar por la IGAE, tanto de forma directa como a través de la Intervención General de la Defensa (IGD) y de la Intervención General de la Seguridad Social (IGSS), exceptuando los controles de fondos europeos por disponer de un Plan específico.
La selección de las auditorías y controles se realiza, excluidas las actuaciones definidas por obligación normativa [3], sobre la base de un análisis de los riesgos existentes que son de carácter diferencial en función de si se enmarcan las actuaciones en el control financiero permanente o en auditoría pública, ya que el grado de conocimiento es diferente, al existir un mayor nivel de información estructurada y una intervención delegada que habitualmente compatibiliza sus funciones con otras formas de control lo que permite tener una base de conocimiento más precisa sobre las características de la gestión realizada.
Igualmente, los criterios de selección de entidades para la realización de auditorías con el enfoque propio de la supervisión continua son diferentes de los citados para el resto de categorías de control que coordina la Oficina Nacional de Auditoría por los objetivos que se persiguen con este sistema conforme a lo previsto en la LRJSP.
Finalmente, como se describe posteriormente, la selección de los controles a realizar sobre beneficiarios de subvenciones y ayudas públicas también se basan en un enfoque de riesgos para cumplir con los objetivos de disponer de un sistema de control eficaz y eficiente.
Cabe citar que, para la realización de dicha selección, se han tenido en cuenta como elementos adicionales definidores de la toma de decisiones, las prioridades de la IGAE en el diseño de las actuaciones a implementar y los medios humanos disponibles, esenciales para la realización de estos trabajos.
Por otra parte, es oportuno resaltar que estas decisiones están condicionadas por obligaciones impuestas a la IGAE como, en el ámbito de contratación pública, el cumplimiento del artículo 332.11 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP) que establece que: “la Intervención General de la Administración del Estado, y los órganos equivalentes a nivel autonómico y local, remitirán anualmente a la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación un informe global, que se hará público dentro del mes siguiente a su recepción, con los resultados más significativos de su actividad de control en contratación pública”. Así los informes emitidos desde 2019 se encuentran publicados en nuestra página web. [4]
Asimismo, en cumplimiento del artículo 3.2 del Real Decreto-ley 3/2019, de 8 de febrero, de medidas urgentes en el ámbito de la Ciencia, la Tecnología, la Innovación y la Universidad, se elaborará el resumen anual de auditorías públicas y controles financieros permanentes realizados sobre los Organismos Públicos de Investigación. Los informes emitidos desde el año 2019 se encuentran publicados en nuestra página web. [5]
En consecuencia, ambos planes constituyen el marco organizativo de este tipo de actuaciones de control, en sentido amplio, que deben realizar las diversas unidades encargadas de su ejecución, por lo que se ha procedido a unificar en una misma resolución la aprobación de ambos planes al objeto de ofrecer una visión más integradora del conjunto de actuaciones de control a efectuar sobre la gestión económico financiera de las distintas entidades. Ello, sin perjuicio de las auditorías a desarrollar como consecuencia del ejercicio de las atribuciones que corresponden a la IGAE como Autoridad de Auditoría, Servicio Específico y organismo de certificación y de coordinación de certificadores en fondos agrícolas u órgano de control en el marco de los fondos europeos, incluidas las responsabilidades que se derivan de la designación como Autoridad de Control del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia.
Por último, cabe añadir que la IGAE decidió en 2023, en el marco de una filosofía de mejora continua en el ejercicio de las funciones de control atribuidas, dar un paso más con la implantación de un Sistema de Gestión de la Calidad (SGC) basado en las Normas Internacionales de Gestión de la Calidad (NIGC), elaboradas por el Consejo de Normas Internacionales de Auditoría y Aseguramiento (IAASB), de la Federación Internacional de Contadores (IFAC). Así, se aprobó la adaptación al Sector Público de las Normas Internacionales de Gestión de la Calidad y de la Norma Internacional de Auditoría 220 (Revisada) (en adelante NGC).[6]
En este momento, para su implementación, es necesario que se apruebe la Norma Técnica del Sistema de Gestión de Calidad establecida prevista en la disposición cuarta de la citada Resolución de la IGAE de 22 de mayo de 2023, y, en cuanto ello se produzca, se procederá a incorporar en este Plan, mediante modificación del mismo, el Plan Anual de Evaluación de la Calidad (PAEC) basado en un análisis de riesgos que incluirá, aquellas actuaciones de seguimiento del SGC (exclusivamente en el ámbito de la auditoría de cuentas), que se consideren necesarias para obtener información confiable, relevante y oportuna sobre el diseño, implementación y funcionamiento del SGC con objeto de tomar las acciones adecuadas para responder a las deficiencias observadas. Estas actividades de seguimiento son principalmente las inspecciones de la calidad de los trabajos de auditoría de cuentas y las inspecciones del SGC.
1.- Plan Anual de Auditorías y Control Financiero de Subvenciones y Ayudas Públicas
El Plan anual de Auditorías y Control Financiero de Subvenciones y Ayudas públicas, de acuerdo con el artículo 165 de la LGP, se estructura en dos partes diferenciadas:
a) Auditoría Pública
La auditoría pública tiene por objeto, de conformidad con el artículo 162 de la LGP; la “verificación, realizada con posterioridad y efectuada de forma sistemática, de la actividad económico-financiera del sector público estatal, mediante la aplicación de los procedimientos de revisión selectivos que establezca la Intervención General de la Administración del Estado”
La auditoría pública puede adoptar, de acuerdo con lo establecido en el artículo 164 de la LGP, las siguientes modalidades:
a) La auditoría de regularidad contable, consistente
en la revisión y verificación de la información
y documentación contable con el objeto de comprobar su adecuación a la
normativa contable y en su caso presupuestaria que le sea de aplicación.
Dentro de esta modalidad, destaca la auditoría de las cuentas anuales que, de acuerdo con el artículo. 167.1 de la LGP, tiene por finalidad la verificación relativa a si las cuentas anuales representan en todos los aspectos significativos la imagen fiel del patrimonio, de la situación financiera, de los resultados de la entidad y, en su caso, la ejecución del presupuesto de acuerdo con las normas y principios contables y presupuestarios que le son de aplicación y contienen la información necesaria para su interpretación y comprensión adecuada.
b) La auditoría de cumplimiento, cuyo objeto consiste en la verificación de que los actos, operaciones y procedimientos de gestión económico-financiera se han desarrollado de conformidad con las normas que les son de aplicación.
c) La auditoría operativa, que constituye el examen sistemático y objetivo de las operaciones y procedimientos de una organización, programa, actividad o función pública, con el objeto de proporcionar una valoración independiente de su racionalidad económico-financiera y su adecuación a los principios de la buena gestión, a fin de detectar sus posibles deficiencias y proponer las recomendaciones oportunas en orden a la corrección de aquéllas.
No obstante, se podrá determinar la realización de auditorías en las que se combinen objetivos de auditoría de regularidad contable, de cumplimiento y operativa.
Dentro de estas tipologías, a efectos de planificación, conviene diferenciar aquellas auditorías que son obligatorias por tener su base en la propia LGP-como gran parte de las auditorías de cuentas anuales o en otros instrumentos jurídicos- como el caso de la auditorías sobre las propuesta de liquidación de contratos de obligaciones de servicio público, la liquidación definitiva de los extracostes de actividad de producción en los sistemas eléctricos en territorios no peninsulares o el presupuesto de desembolsos de tesorería y déficit dotable de la Fundación Colección Thyssen-Bornesmiza.
Respecto al proceso de planificación de auditorías no obligatorias, se ha completado el proceso metodológico iniciado en ejercicios anteriores mediante la definición y evaluación de los riesgos relevantes desde el punto de la vista de la IGAE en la totalidad de las entidades no sujetas a control financiero permanente, es decir, en 280 entidades del sector público institucional estatal con diversas formas jurídicas.
En este proceso de evaluación se han definido para cada tipología de entidad diversos tipos de riesgos agregados en tres categorías: estratégicos, operativos y financieros. Cada uno de ellos, se ha definido en función de las distintas características que presentan cada tipología de entidad y han sido ponderados para la obtención de una valoración numérica global que sea comparable con el resto de entidades y calificada en función de la misma en entidades de 5 escalones de riesgo (“Muy alto”, “Alto”, “Moderado”, “Bajo” y “Muy bajo”).
Adicionalmente, se ha incorporado en aquellas entidades cuya auditoría de cuentas anuales corresponde a la IGAE, una valoración subjetiva del auditor financiero con el objeto de aportar una mejor aproximación a los riesgos de la entidad, desde la perspectiva de la IGAE. Como complemento, para la determinación de las entidades sometidas a control, se ha tenido en cuenta también el riesgo, entendido éste como el impacto, en función del tamaño de la entidad, lo que ha supuesto la selección de las entidades de mayor tamaño.
Con esa valoración, se ha extraído como principal conclusión que el porcentaje de cobertura mediante auditorías públicas de esta parte del sector público ha sido adecuado en cuanto a número de entidades auditadas, si bien, debe ponerse de manifiesto que los alcances no han sido generales en su mayor parte, sino que se han auditado los aspectos con mayor riesgo, y eso con base en los siguientes datos:
- En aquellas entidades con Riesgo Muy Alto (14), se han realizado auditorías de cumplimiento y operativa con diversos alcances en los 4 últimos ejercicios en 13 de ellas.
- De las Entidades de Riesgo Alto (23), se han realizado auditorías de cumplimiento y operativa con diversos alcances en los 4 últimos ejercicios en 16 de ellas.
- Del resto de entidades (243), se han realizado auditorías de cumplimiento y operativa con diversos alcances en los 4 últimos ejercicios en 85 de ellas.
Debe indicarse que en este volumen de entidades se realizan otras actuaciones de auditoría como son las de las cuentas anuales en todas aquellas entidades de derecho público, salvo los consorcios que no superan los umbrales para que la auditoría de cuentas anuales sea obligatoria, así como en las fundaciones que superan los umbrales previstos en la LGP.
Respecto a la supervisión continua, el sistema diseñado y puesto en funcionamiento por la IGAE ha sido evaluado positivamente por la OCDE en un proyecto financiado por la Comisión Europea (DG REFORM). Esta evaluación se recoge en el informe ”Mejora de la Responsabilidad Pública en España mediante la Supervisión Continua”, si bien, ha sido modificada en diversos aspectos conforme a las recomendaciones del citado informe.
Al amparo de lo establecido en el Capítulo IV del Título VI de la LGP, el Plan abarca las distintas modalidades de actuaciones antes citadas:
a.1) Auditoría de cuentas
Bajo esta modalidad se incluyen todas las entidades del sector público que están obligadas a preparar unos estados financieros que son auditados por la IGAE conforme al artículo 168 de la LGP (206 auditorías de cuentas anuales). En 2023 está previsto que entre en vigor la modificación del artículo citado por el que se incrementan los umbrales para determinar las fundaciones del sector público estatal cuya auditoría es obligatoria y, además, se aplican a los consorcios los mismos límites previstos en el artículo 122 de la LRJSP respecto a la obligatoriedad de la auditoría de cuentas anuales a realizar por la IGAE.
Sin embargo, esta exclusión no implica que la IGAE no vaya a realizar auditorías de cuentas anuales sobre ellas, sino que éstas se realizarán en el contexto de una valoración de los riesgos existentes y en el marco de unas auditorías de regularidad contable que puedan incluir otros aspectos legales.
De acuerdo con el artículo 166.5 de la LGP, se realizará un informe resumen de las auditorías de cuentas anuales realizadas durante el ejercicio.
a.2) Auditorías públicas de cumplimiento y/u operativa
Estas auditorías, contempladas en la Sección 3ª del Capítulo IV del Título VI de la LGP, son incluidas en el Plan por requerimiento legal o sobre la base en la ponderación de riesgos realizada por la IGAE, citada anteriormente.
Respecto a las auditorías a realizar con base en la metodología de riesgos descrita, se han seleccionado 19 sociedades mercantiles (incluyendo una sociedad mercantil de las reguladas en la disposición adicional novena de la LGP), 6 fundaciones del sector público estatal sobre las que se emitirá el informe complementario del artículo 167.3 de la LGP, una entidad pública empresarial, 4 consorcios del sector público estatal, una Universidad no transferida, un ente de derecho público vinculado o dependiente de la AGE y 28 entidades estatales de derecho público y otros entes no incluidos anteriormente.
Adicionalmente, en virtud de lo dispuesto en la disposición adicional 17ª de la LGS, compete a la IGAE el control y evaluación de resultados derivados de la aplicación de los planes estratégicos de subvenciones.
Durante el año 2017 se inició el proceso para el impulso e implantación de la planificación estratégica en el sector público estatal; en los siguientes años se han continuado las tareas de evaluación expuestas, habiendo elevado un Informe General anual para conocimiento del Consejo de Ministros.
Estas auditorías forman parte de las actuaciones orientadas a dar cumplimento a las recomendaciones de la AIReF contenidas en el Eje 1 de la Primera fase del Spending Review y que están siendo impulsadas dentro del Plan de Recuperación, Trasformación y Resiliencia cuya Reforma C29.R1- “proceso de revisión y evaluación del gasto público”, incluye en su primera línea de acción, el compromiso de atender a las propuestas de los Spending Review realizados por la AIReF.
El Plan de 2024 prevé nuevamente el examen de la actualización de los Planes para 2024 y el seguimiento de la ejecución de los Planes de 2023; la realización de estas auditorías se ha asignado a las Intervenciones Delegadas de cada Departamento Ministerial y de los principales Organismos gestores de subvenciones; en estos casos, se empleará la encomienda de auditoría si el organismo o la entidad no cuenta con Plan estratégico propio y sus actuaciones se integran en el Plan ministerial.
A efectos de dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 12.3 de la Ley 25/2013, de 27 de diciembre, de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable de facturas en el Sector Público, se programa una auditoría operativa de sistemas y procedimientos de los registros contables de facturas (RCF) de la Administración General del Estado y de los Organismos Públicos Estatales que utilizan el Sistema de Información Contable SIC´3; contemplándose similar actuación en el ámbito de la Seguridad Social.
Por último, cabe señalar que, conforme al artículo 175 de la LGP, la IGAE realizará la auditoría de las operaciones de transmisión de la propiedad de sociedades mercantiles estatales, participaciones, acciones o unidades o ramas de negocio, cuando las mismas representen una participación significativa en el patrimonio de la sociedad, y, en todo caso, cuando comporten la pérdida del control político de aquéllas. La realización de estas auditorías depende de las decisiones de privatización que pueda adoptar el Gobierno en los próximos meses, así como de la remisión de la correspondiente documentación por el Agente Gestor durante el ejercicio 2023; por tanto, el Plan queda abierto en este sentido, en cuanto a la incorporación, en su caso, de aquellas sociedades que estuvieran incursas en dichos procesos.
a.3) Supervisión continua
En el contexto de supervisión continua está previsto iniciar la planificación bienal 24-25, lo que supone la inclusión de 5 auditorías de supervisión continua, además de la elaboración de Informe Anual de Supervisión correspondiente al ejercicio 2023.
a.4) Otras actuaciones de control
Aunque no previstas en el Plan, al no haber concurrido los supuestos legales, debe recordarse que el ordenamiento jurídico recoge supuestos en los que la IGAE deberá realizar auditorías y trabajos de verificación concretos que conducirían a la modificación del presente Plan. Así, los mecanismos extraordinarios de apoyo a la liquidez de las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales que fueron introducidos por la disposición adicional primera de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera se encuentran instrumentados actualmente en el Fondo de Financiación a Comunidades Autónomas y en el Fondo de Financiación a Entidades Locales creados en virtud del Real Decreto-ley 17/2014, de 26 de diciembre, de medidas de sostenibilidad financiera de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales, los cuales vienen a suceder a los extintos Fondo para la financiación de los pagos a proveedores y Fondo de liquidez Autonómico. El Plan, por tanto, queda abierto a las posibles actuaciones de control que se puedan derivar de las actuaciones de seguimiento de los planes de ajuste de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales que hayan accedido a los mecanismos extraordinarios de apoyo a la liquidez.
b) Control financiero de subvenciones y ayudas públicas.
Las subvenciones son uno de los principales instrumentos de intervención con que cuenta la Administración para el desarrollo de sus políticas públicas (Investigación y desarrollo, acción social, cooperación al desarrollo, fomento del empleo, educación, vivienda, etc.).
Sin embargo, la creciente utilización del instrumento subvencionador ha traído también consigo un incremento de las conductas fraudulentas, que van adquiriendo progresivamente mayores grados de sofisticación. Es en este punto donde la IGAE contribuye a reforzar la supervisión de la correcta aplicación de los fondos, al efectuar el control financiero directamente ante los beneficiarios, cumpliendo con los objetivos del control que se establecen en el artículo 44 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS).
La necesidad de reforzar las actuaciones de control sobre los fondos públicos resulta esencial ya que cualquier infracción en materia de subvenciones redunda en un doble perjuicio para los ciudadanos, no sólo porque se ven obligados previamente a contribuir con sus impuestos a financiar las actuaciones subvencionadas, sino también porque son expulsados de la posibilidad de acceder a las subvenciones, precisamente por los infractores que se aprovechan del sistema. En la actualidad, la opinión social está especialmente sensibilizada ante las prácticas fraudulentas y los poderes públicos deben esforzarse en su persecución.
El objetivo del presente Plan es dotar de la mayor eficacia a las actuaciones de control. Para ello, el Plan se orienta en torno a tres criterios:
- Control en base a riesgos: el Plan se dirige hacia áreas donde se percibe un mayor riesgo de fraude, en línea con modelos internacionales de fuerte implantación, como el Modelo COSO o la Estrategia Integral de Lucha contra el Fraude adoptada por la Comisión Europea. Con este fin, la elaboración del Plan se ayuda de herramientas de inteligencia artificial para la valoración del riesgo. Destaca en este aspecto, el empleo del modelo diseñado en 2021 con la colaboración de la OCDE, desarrollado para el análisis y valoración del riesgo presente en las convocatorias y concesiones de ayudas registradas en la Base de Datos Nacional de Subvenciones.
- Visibilidad del control: el Plan promueve una mayor visibilidad del control con el fin de trasladar a la generalidad de beneficiarios y entidades colaboradoras la percepción de que su actuación se encuentra sometida a vigilancia por parte de la IGAE. De esta forma, el conocimiento de la existencia de un control, como en cualquier modelo de verificación a posteriori, alienta la mejora de las prácticas de gestión tanto de los órganos concedentes como de beneficiarios de las subvenciones.
- Rentabilización de los medios disponibles: junto a los dos criterios indicados, se introduce la variable de la territorialización, de modo que se intensifica la eficacia de los medios disponibles en los Servicios Periféricos de la IGAE, colaborando de forma sustantiva al cumplimiento de los objetivos del Plan.
Para la confección del Plan, además de las denuncias recibidas, se ha seguido un proceso de evaluación del riesgo en el que se han considerado los indicadores que muestran una mayor probabilidad de comisión de fraude, tales como:
- Importe concedido.
- Nivel de fraude detectado en los controles de años anteriores.
- Características de las propias convocatorias o del procedimiento de concesión, justificación y comprobación.
- Circunstancias o conductas cuya concurrencia se advierte en determinados sectores de actividad o en determinados tipos de beneficiarios.
- Circunstancias que concurren en los beneficiarios tales como el volumen de ayudas que reciben, número de Administraciones u órganos administrativos de los que reciben fondos, importe del componente de ayuda que supone cada concesión, etc.
El conjunto de subvenciones y ayudas públicas que finalmente se integran en el Plan de 2024, se delimita según los siguientes parámetros:
Se contemplan sólo aquellas líneas de subvenciones o ayudas que están sometidas al control financiero de subvenciones contemplado en el Título III de la LGS, bien porque se trata de subvenciones propiamente dichas, bien porque se trata de ayudas cuya normativa especial contempla el control financiero de subvenciones expresamente o por referencia a la supletoriedad de la LGS o a la de los procedimientos de control previstos por ésta; o, finalmente, por aplicación de lo prevenido en el artículo 141 de la LGP.
Con carácter general, se adopta como ejercicio objeto de control el 2021 y, en concreto, las resoluciones de concesión recaídas en el citado año. De este modo se da continuidad al criterio ya adoptado en Planes anteriores, que permite acercar el control lo máximo posible al momento de la concesión considerando los plazos de que dispone el gestor para realizar la comprobación (pero sin que la demora de las comprobaciones pueda entorpecer las actuaciones de control), así como el hecho de que determinadas subvenciones se estén otorgando con carácter plurianual.
No obstante, el Plan incluye controles que corresponden a concesiones de años anteriores a 2021, p.ej. cuando las líneas objeto de control incluyen ayudas en las que el proceso de ejecución de la actuación financiada y su comprobación posterior se dilatan durante un periodo prolongado de tiempo.
En los últimos años se viene observando una tendencia en los Órganos concedentes a formalizar las ayudas, no solo a través de subvenciones, sino a través de préstamos o mediante una combinación de ambos.
Existe la equivocada percepción de que la fórmula del préstamo proporciona una mayor seguridad para los fondos públicos, tanto porque se prevé la recuperación a través de su amortización futura, como por las garantías que puedan haberse exigido a los beneficiarios.
No obstante, es necesario señalar que tales garantías, cuando se exigen, tampoco cubren todos los riesgos en que pueda incurrir el beneficiario, sino que sólo respaldan una parte del volumen de fondos que supone el préstamo concedido. Por otra parte, el hecho de que las cuantías concedidas en forma de préstamo sean muy superiores a las abonadas en forma de subvención, expone a riesgo un mayor importe de fondos públicos en caso de incumplimiento de la finalidad de la ayuda por parte de los beneficiarios.
La tendencia y riesgos descritos vienen aconsejando incluir en los últimos Planes de Control, tal y como también sucede en el Plan 2024, un muy significativo volumen de actuaciones de control dirigidas hacia ayudas que se formalizan a través de préstamos.
Respecto a la procedencia de los fondos, el plan se centra prioritariamente en subvenciones y ayudas financiadas con fondos estatales, aunque es posible que finalmente la actuación subvencionada pueda acceder a un mayor o menor componente de financiación europea.
Partiendo de los antecedentes mencionados, el Plan cumple una función de garantía en la selección de beneficiarios, con pleno respeto de los principios de igualdad y no discriminación que informan la actividad subvencionadora, y que inspiran igualmente la confección del Plan. La selección de los beneficiarios o entidades colaboradoras que van a ser objeto de control aplica criterios objetivos al servicio de los fines propios del control financiero, evitando cualquier arbitrariedad en su selección.
Para la selección de los beneficiarios de cada línea se han considerado también aspectos tales como el importe recibido, su naturaleza jurídica (con presencia muy destacada de entidades de naturaleza privada) o el sometimiento de los beneficiarios al control en años anteriores (promoviendo, en general, el control de nuevos perceptores no controlados en los últimos planes).
En cuanto al alcance de cada control, se extiende tanto a las subvenciones como a los préstamos y demás ayudas que se hayan concedido en la misma resolución de concesión para cada proyecto controlado; no obstante, de acuerdo con el principio de eficacia que inspira el Plan, en algunos controles el alcance puede verse limitado a la verificación de operaciones individualizadas o de aspectos parciales en los que se haya advertido el riesgo, de acuerdo con lo previsto en el artículo 44.4 de la LGS.
El Plan para el ejercicio 2024 se estructura de la siguiente forma:
I) Control Financiero de Subvenciones:
La estructura del Plan se acomoda a la clasificación funcional del gasto con que se aprobaron los respectivos Presupuestos Generales del Estado; ahora bien, debido a las sucesivas reestructuraciones ministeriales, se ha realizado un esfuerzo por identificar los nuevos órganos que han asumido las líneas de subvención a controlar y que, en definitiva, serán los órganos competentes para tramitar el reintegro, en caso de que éste se proponga.
El Plan engloba controles correspondientes a 7 políticas de gasto, concentrándose fundamentalmente (según su denominación actual) en las de, "Industria y Energía", "Cultura", "Investigación, Desarrollo, Innovación y Digitalización", "Servicios Sociales y Promoción Social", y también incluye actuaciones relativas a las de "Fomento del Empleo", "Agricultura, Pesca y Alimentación" y "Comercio, Turismo y Pymes".
Además, en 2024 se abordarán o culminarán aquellos otros controles financieros incluidos en Planes de años precedentes y que aún no se han concluido.
II) Verificaciones realizadas a partir de los datos que constan en la Base de Datos Nacional de Subvenciones (BDNS):
El hecho de que la administración de la BDNS esté asignada a la IGAE genera determinadas sinergias que propician la realización de actuaciones de control derivadas directamente de la información extraída de la Base de Datos.
En concreto, el Plan 2024 prevé la realización de dos controles:
- Control de inhabilitaciones: el objeto de este control es verificar que no existen beneficiarios a quienes se hayan concedido subvenciones o ayudas estando sujetos a una sanción o una condena de prohibición de acceso a subvenciones, tal y como se prevé en las letras a) y h) del artículo 13.2 de la LGS.
- Control de mínimis: la finalidad de este control será comprobar que no se han registrado en la BDNS concesiones de subvenciones en régimen de mínimis que superen los umbrales establecidos en la normativa europea.
En caso de que el resultado de estos controles arroje alguna situación irregular se comunicará a los órganos concedentes, y podrá motivar la modificación del Plan de Control para efectuar las actuaciones pertinentes ante los beneficiarios de las subvenciones.
2.- Plan Anual de Control Financiero Permanente
La LGP, en su artículo 157, define como objeto del control financiero permanente “la verificación, de una forma continua realizada a través de la correspondiente intervención delegada, de la situación y el funcionamiento de las entidades del sector público estatal en el aspecto económico-financiero, para comprobar el cumplimiento de la normativa y directrices que las rigen y, en general, que su gestión se ajusta a los principios de buena gestión financiera y en particular al cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y de equilibrio financiero”.
A fecha de esta resolución, existen 84 organismos públicos sujetos a CFP en el ámbito IGAE con actividad durante 2023 y 8 en el ámbito de Ministerio de Defensa, además de los 22 departamentos ministeriales, incluido el Ministerio de Defensa. En el ámbito de la Intervención General de la Seguridad Social, son 6 las entidades gestoras y servicios comunes sujetas a esta modalidad de control.
El Plan de control financiero permanente de la IGAE para 2024 incluye las actuaciones a realizar en todos los departamentos ministeriales, la mayoría de organismos autónomos y agencias estatales, y en las entidades públicas empresariales y otras entidades públicas que están sometidas a esta modalidad de control. Como se ha indicado se trata de las actuaciones a implementar por 83 intervenciones delegadas.
Las actuaciones que se incluyen para realizar específicamente por cada una de las intervenciones delegadas, parten de la propuesta realizada por cada una de ellas, una vez identificados y evaluados los riesgos de especial relevancia existentes en la gestión sometida a su control. Además de estas actuaciones propuestas, en base a los análisis de riesgos cumplimentados por las distintas intervenciones delegadas, se han determinado los controles de carácter horizontal que abarcan departamentos u organismos con una problemática común.
Para la planificación de las actuaciones de control financiero permanente en 2024 se ha aplicado la metodología de riesgos que incorporaba tanto aspectos de legalidad, como de buena gestión financiera y de carácter estratégico y se ha continuado la profundización en la obtención automatizada de indicadores cuantitativos obtenidos de diversas fuentes de datos internas de la IGAE y externas (Plataforma de Contratación del Sector Público, Base de Datos Nacional de Subvenciones, IRIS y otros sistemas de información económico presupuestaria).
Para elaborar el Plan de control financiero permanente 2024 se han seleccionado las siguientes actuaciones horizontales, diferenciando el ámbito concreto del control con base en los riesgos comunicados por parte de las intervenciones delegadas en estas áreas y su relevancia cuantitativa:
a) En determinados Organismos, donde están incluidos todos los OPIS, se ha procedido a seleccionar una actuación horizontal en el área de ingresos.
b) En la totalidad de los departamentos ministeriales y en determinados organismos seleccionados de acuerdo con sus riesgos, se va a realizar la actuación horizontal denominada “Encargos a medios propios”.
Para la realización de dichos controles horizontales, previstos a ejecutar en el segundo semestre del año, se proporcionará por la Oficina Nacional de Auditoría programas de trabajo detallados durante el primer semestre del año con las pruebas concretas a efectuar, en aras de una mayor homogeneidad y eficiencia en los trabajos, sin perjuicio de la necesaria adaptación a realizar por el interventor actuante.
El Plan también contempla las actuaciones a desarrollar, en su caso, por las intervenciones regionales y territoriales en los servicios periféricos de los correspondientes departamentos ministeriales u organismos, así como las posibles encomiendas de control, en el marco del principio de actuación coordinada que ha de regir el funcionamiento integral de la IGAE.
El Plan para 2024 incluye la actuación de control, a propuesta de la Oficina Nacional de Contabilidad, a realizar por las intervenciones delegadas en los departamentos ministeriales para “verificar mediante técnicas de auditoría, que los datos e información con transcendencia económica proporcionados por los órganos gestores como soporte de la información contable, reflejan razonablemente las operaciones derivadas de su actividad”.
Todos los controles establecidos en el presente Plan deberán tener un alcance temporal que cubra hasta la fecha del decreto de inicio siempre que la naturaleza del correspondiente control lo permita, con el objetivo de acercar la emisión de los informes a los periodos de gestión y que los resultados puedan ser objeto de un mejor aprovechamiento por los órganos gestores.
Igualmente, en este Plan se incluyen los informes globales a elaborar para cada Departamento Ministerial y organismos públicos.
En el anexo que acompaña a la presente resolución se incluye, para cada uno de los departamentos ministeriales y organismos públicos, las actuaciones de control que se le asignan, incluidas las relativas a los controles horizontales.
En relación con la Intervención General de la Defensa, los controles financieros permanentes son realizados, bajo la dependencia del Interventor General de la Defensa, por los distintos interventores delegados en los órganos superiores y directivos del Departamento, en el Estado Mayor de la Defensa y en los organismos públicos del Ministerio de Defensa, en las Intervenciones Delegadas Centrales en el Ejército de Tierra, la Armada y el Ejército del Aire, y en las Intervenciones Delegadas periféricas, de acuerdo con lo previsto en la Orden DEF/606/2015, de 6 de abril, por la que se regula la estructura orgánica básica de la Intervención General de la Defensa.
En el Plan para la Intervención General de Defensa, también se incluye la actuación de control financiero permanente prevista en el apartado g) del artículo 159.1 de LGP, a realizar en este caso en el Ministerio de Defensa. Adicionalmente va a participar en la realización de los controles horizontales previstos sobre su sector público institucional conforme a la selección realizada.
Por lo que respecta al ámbito de actuación de la Intervención General de la Seguridad Social, el Plan incluye las actuaciones a realizar en las entidades gestoras y servicios comunes del Sistema de la Seguridad Social: Instituto Nacional de Seguridad Social, Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, Instituto de Mayores y Servicios Sociales, Instituto Social de la Marina, Tesorería General de la Seguridad Social y Gerencia de Informática de la Seguridad Social. Estas actuaciones son desarrolladas por las intervenciones delegadas en los servicios centrales de las citadas entidades gestoras y servicios comunes del Sistema de la Seguridad Social y por las unidades territoriales de control financiero.
Para cada una de las entidades gestoras y servicios comunes el plan contempla las áreas a analizar y el alcance del trabajo a realizar. Se detallan igualmente las actuaciones a desarrollar por las intervenciones delegadas y unidades territoriales de control financiero.
Adicionalmente la Intervención General de la Seguridad Social va a realizar un control denominado “Prestaciones económicas. Ingreso mínimo vital”. Este control se efectúa en virtud de la Orden TER/253/2022, de 30 de marzo, por la que se publica el Acuerdo de la Comisión Mixta de Transferencias Administración del Estado-Comunidad Autónoma del País Vasco, de 16 de marzo de 2022, de establecimiento del convenio para la asunción por la Comunidad Autónoma del País Vasco de la gestión de la prestación no contributiva del ingreso mínimo vital y de la Orden TER/310/2022, de 6 de abril, por la que se publica el Acuerdo de la Junta de Transferencias Administración del Estado-Comunidad Foral de Navarra, de 31 de marzo de 2022, de asunción por la Comunidad Foral de Navarra de la gestión de la prestación no contributiva del ingreso mínimo vital.
De acuerdo con lo anteriormente expuesto y en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 159.3 y 165, ambos de la LGP, esta Intervención General dispone:
Se aprueba el Plan de Auditorías y Control Financiero de Subvenciones y Ayudas públicas y el Plan de Control Financiero Permanente para el año 2024 que figura en el anexo a la presente Resolución.
La ejecución de los mencionados Planes se llevará a cabo por la IGAE, a través de los Auditores Nacionales Jefes de División de la Oficina Nacional de Auditoría, de los interventores delegados en ministerios y organismos públicos y de los interventores regionales y territoriales, por la Intervención General de la Defensa y por la Intervención General de la Seguridad Social, en el ámbito de sus respectivas competencias y sin perjuicio de la colaboración que resulte precisa.
En el caso de auditorías de supervisión continua se ejecutarán, cuando así se establezca, por funcionarios de la Oficina Nacional de Auditoría, que a tal efecto se designen por el Director de dicha Oficina, quienes también podrán asumir la ejecución de otras auditorías mediante la modificación del Plan.
En la ejecución de auditorías de cuentas se podrá contar con la colaboración de auditores de cuentas o sociedades de auditoría en los términos previstos en la Disposición Adicional segunda de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria y en el artículo 115 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre.
Para la ejecución del Plan de Auditorías y Control Financiero de Subvenciones y Ayudas Públicas y del Plan de Control Financiero Permanente para el año 2024 el Interventor General de la Defensa, la Interventora General de la Seguridad Social y el Director de la Oficina Nacional de Auditoría dictarán las instrucciones que estimen convenientes, en sus respectivos ámbitos competenciales.
La tramitación de los informes de control financiero permanente y de auditoría pública se realizará, principalmente, a través del Sistema de Gestión de Tramitación Electrónica de documentos incorporado en la Aplicación AUDInet, conforme a las Instrucciones que, en su caso, dicte la Oficina Nacional de Auditoría. En el caso de las auditorías de cuentas, será de utilización obligatoria la aplicación de generador de informes GENI@.
En el caso de los controles financieros de subvenciones y ayudas públicas cuya ejecución corresponda a la IGAE, se registrará su tramitación en el Módulo de Tramitación de expedientes de Control Financiero de Subvenciones de AUDInet conforme a las Instrucciones que, en su caso, dicte la Oficina Nacional de Auditoría.
La IGAE elaborará un informe con los resultados más significativos de la ejecución del Plan anual de Auditorías y del Plan anual de Control Financiero Permanente, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 146.1 de la LGP. En este informe se incluirá información sobre la situación y evolución de los planes de acción elaborados, en su caso, por los titulares de los departamentos ministeriales.
Adicionalmente, de conformidad con el artículo 166.5 de la LGP, se elaborará un informe resumen de las auditorías de cuentas anuales realizadas.
Igualmente, se realizarán informes resúmenes de los controles horizontales que se realicen, así como los informes exigidos por la LCSP y por el Real Decreto Ley 3/2019, para los Organismos Públicos de Investigación y el resto previsto en el anexo a esta resolución.
Se autoriza al Interventor General de la Defensa, a la Interventora General de la Seguridad Social y al Director de la Oficina Nacional de Auditoría, en sus respectivos ámbitos, a realizar las modificaciones en los planes que se aprueban que resulten precisas en los supuestos previstos en la disposición sexta de la Resolución de la Intervención General de la Administración del Estado de 30 de julio de 2015 por la que se dictan instrucciones para el ejercicio del control financiero permanente y en la disposición séptima de la Resolución de la Intervención General de la Administración del Estado de 30 de julio de 2015 por la que se dictan instrucciones para el ejercicio de la auditoría pública.
Las modificaciones que se produzcan en los planes, en los términos señalados en el párrafo anterior, se incorporarán, respectivamente, al Plan de Auditorías y Control Financiero de Subvenciones y Ayudas Públicas y al Plan de Control Financiero Permanente para el año 2024, siendo comunicadas con periodicidad semestral al Interventor General de la Administración del Estado.
En el caso de la IGAE, las propuestas de modificaciones, así como las que se realicen en la planificación del ejercicio 2025, serán realizadas por el Auditor Nacional Jefe de División o por el Interventor delegado, regional o territorial competente, si bien, en los casos de unidades que compartan recursos humanos, estas comunicaciones serán realizadas por el interventor delegado en el Ministerio. Excepcionalmente, podrán ser realizadas las propuestas por el Director de la Oficina Nacional de Auditoria.
La presente Resolución será objeto de publicación (sin comprender el anexo) en el Portal de la Administración Presupuestaria y en el Portal de Transparencia, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 7 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.
Firmado electrónicamente por: D. Pablo Arellano Pardo, Interventor General de la Administración del Estado