III.D.26. Comunicación de la Comisión sobre la aplicación de las normas de competencia al servicio postal y sobre la evaluación de determinadas medidas estatales relativas a los servicios postales
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Publicación oficial: Diario Oficial de las Comunidades Europeas, C 39/2, 6.2.98 © Unión Europea, http://eur-lex.europa.eu/ Únicamente se consideran auténticos los textos legislativos de la Unión Europea publicados en la edición impresa del Diario Oficial de la Unión Europea |
(Texto pertinente a los fines del EEE)
PREFACIO
A raíz de la presentación por la Comisión del Libro verde sobre el desarrollo del mercado único de los servicios postales[1] y de la Comunicación al Consejo y al Parlamento Europeo en la que se exponen los resultados de las consultas sobre el Libro verde y las medidas preconizadas por la Comisión[2], ha tenido lugar un profundo debate sobre la futura normativa del sector postal dentro de la Comunidad. El Consejo, en su Resolución de 7 de febrero de 1994 relativa al desarrollo de los servicios postales comunitarios[3], invitó a la Comisión a que propusiera medidas en las que se incluyera la definición del servicio universal y se definieran los servicios reservables. En julio de 1995, la Comisión propuso un paquete de medidas sobre los servicios postales, consistentes en una propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a las reglas comunes para el desarrollo de los servicios postales comunitarios y la mejora de la calidad del servicio[4] y en el proyecto de la presente Comunicación sobre la aplicación de las normas de competencia[5].
La presente Comunicación, que complementa las medidas de armonización propuestas por la Comisión, se basa en los resultados de dichos debates con arreglo a los principios establecidos en la citada Resolución del Consejo. En la misma se tienen en cuenta los comentarios formulados durante la consulta pública del proyecto de la presente Comunicación, que se publicó en diciembre de 1995, la Resolución del Parlamento Europeo sobre dicho proyecto, aprobada el 12 de diciembre de 1996[6], y las discusiones sobre la propuesta de Directiva mantenidas en el Parlamento y el Consejo.
La Comisión considera que los servicios postales son vitales para todas las actividades económicas y sociales ya que constituyen un vehículo esencial de comunicación y de comercio. Están surgiendo nuevos servicios postales y es indispensable garantizar la seguridad del mercado para favorecer la inversión y la creación de nuevos puestos de trabajo en este sector. Tal como lo ha reconocido el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, el Derecho comunitario y, en particular, las normas de competencia del Tratado CE, se aplican al servicio postal[7]. El Tribunal ha declarado que «los Estados miembros no adoptarán ni mantendrán, respecto de las empresas públicas a las que concedan derechos especiales o exclusivos, ninguna medida contraria a las normas del Tratado, especialmente las previstas en materia de competencia» y que «el apartado 2 del artículo 90 prevé que las empresas encargadas de la gestión de servicios de interés general quedarán sometidas a las normas sobre la competencia, en la medida en que la aplicación de dichas normas no impida, de hecho o de Derecho, el cumplimiento de la misión específica a ellas confiada».
Por ello, a menudo se pregunta a la Comisión qué actitud piensa adoptar, a los efectos de la aplicación de las normas de competencia incluidas en el Tratado CE, con respecto tanto del comportamiento de los operadores postales como de las medidas estatales dirigidas a empresas públicas y a empresas a las que los Estados miembros conceden derechos especiales o exclusivos en el servicio postal.
En la presente Comunicación se fijan la interpretación de la Comisión de las oportunas disposiciones del Tratado y las líneas directrices que seguirá la Comisión al aplicar las normas de competencia del Tratado a casos individuales, manteniendo al mismo tiempo las garantías necesarias para la prestación de un servicio universal, y se proporcionan a las empresas y a los Estados miembros unas directrices claras para evitar el incumplimiento de lo dispuesto en el Tratado. Se entenderá esta Comunicación sin perjuicio de cualquier interpretación que pueda dar el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.
Además, en la presente Comunicación se expone el enfoque que pretende seguir la Comisión al aplicar las normas de competencia al comportamiento de los operadores postales y al evaluar la compatibilidad con las normas de competencia y otras normas del Tratado de las medidas estatales que restringen la libre prestación de servicios o la libre competencia en los mercados postales. Asimismo, se aborda el tema del acceso no discriminatorio a la red postal y de las garantías exigidas para asegurar una competencia leal en el sector.
Teniendo especialmente en cuenta el desarrollo de los nuevos servicios postales por operadores privados y públicos, algunos Estados miembros han revisado o están revisando su legislación postal a fin de limitar el monopolio de sus administraciones postales al mínimo necesario para la realización del objetivo de interés público. Al mismo tiempo, la Comisión se enfrenta a un número cada vez mayor de reclamaciones y asuntos con arreglo al Derecho de competencia sobre los que tiene que tomar posición. En este momento, pues, una Comunicación es el instrumento más apropiado para facilitar unas directrices a los Estados miembros y a los operadores postales, incluso aquellos con derechos especiales o exclusivos, a fin de asegurar la correcta aplicación de las normas de competencia. La presente Comunicación, aunque no puede ser exhaustiva, pretende proporcionar la orientación necesaria para la correcta interpretación, en particular, de los artículos 59, 85, 86, 90 y 92 del Tratado CE. Al publicar la presente Comunicación, la Comisión da un paso hacia adelante a fin de mejorar la transparencia y facilitar las decisiones en materia de inversión de todos los operadores postales, en interés de los usuarios de los servicios postales de la Unión Europea.
Tal como ha señalado la Comisión en su Comunicación de 11 de septiembre de 1996 sobre los servicios de interés general en Europa[8], la solidaridad y la igualdad de trato, en el contexto de una economía de mercado, constituyen objetivos fundamentales de la Comunidad Europea. Los servicios de interés general contribuyen a la consecución de estos objetivos. Los europeos esperan servicios de calidad a precios asequibles. Para muchos de ellos, estos servicios de interés general suponen auténticos derechos sociales.
Por lo que se refiere al servicio postal en particular, los consumidores tienden a hacer valer cada vez más sus derechos y reivindicaciones. La competencia mundial empuja a las empresas usuarias a buscar los mejores precios, comparables a los de sus competidores. Las nuevas tecnologías, como el fax y el correo electrónico, están ejerciendo enorme presión en los servicios postales tradicionales. Esta evolución suscita una inquietud respecto del futuro de estos servicios, junto con preocupaciones en materia de empleo y de cohesión económica y social. Al ser considerable el peso económico de estos servicios, resultan esenciales la modernización y el desarrollo de los servicios de interés general puesto que contribuyen a la competitividad europea y a la solidaridad social, así como a la calidad de vida de los ciudadanos.
El objetivo de la Comunidad es impulsar la competitividad de la economía europea en un mundo cada vez más competitivo y proporcionar a los consumidores unas opciones más amplias, una mejor calidad y unos precios más bajos, contribuyendo a la vez, a través de sus políticas, a reforzar la cohesión económica y social de los Estados miembros y a reducir determinadas desigualdades. Los servicios postales desempeñan un papel clave en este sentido. La Comunidad se compromete a impulsar su función de interés general, tal como se ha confirmado de manera solemne en el nuevo artículo 7 D introducido por el Tratado de Amsterdam, y a mejorar al mismo tiempo su eficacia. Las fuerzas del mercado permiten una mejor asignación de los recursos y una mayor eficacia en la prestación de servicios, beneficiando a los consumidores, que obtienen más calidad a mejor precio. No obstante, estos mecanismos tienen a veces sus límites, como consecuencia de los que puede quedar excluida de sus beneficios parte de la población y no alcanzarse el objetivo de impulsar la cohesión social y territorial en la Unión. La autoridad pública debe velar por que se tenga en cuenta el interés general.
Las estructuras tradicionales de algunos servicios de interés económico general, configurados como monopolios nacionales, suponen un reto para la integración económica europea. Así ocurre con los monopolios postales, aun cuando están justificados, que pueden obstaculizar el buen funcionamiento del mercado, impidiendo el acceso a un determinado segmento del mismo.
Lo que realmente está en juego son las condiciones de la interacción entre los imperativos de libre circulación, eficacia y dinamismo económicos contemplados por el mercado único europeo y la libre competencia y la consideración de objetivos de interés general. Esta interacción debe redundar en beneficio de los ciudadanos y de la sociedad. La dificultad de este equilibrio se debe a su naturaleza evolutiva: el gran mercado se amplía y las misiones de servicio público también deben responder a nuevas exigencias.
La noción de servicio universal, concebida por la Comisión[9], consiste en garantizar un servicio de calidad a un precio asequible para todos. Los criterios de servicio universal se basan en los principios de igualdad, universalidad, continuidad y adaptación, así como en líneas de funcionamiento sanas: transparencia de gestión, de tarificación y de financiación, y control a cargo de instancias distintas de los gestores. La totalidad de estos criterios no está siempre presente al nivel nacional pero su introducción en virtud del servicio universal europeo ha impulsado el desarrollo de los servicios de interés general. El servicio universal constituye así la expresión en Europa de las exigencias y especificidades del modelo europeo de sociedad, en el marco de una política que concilia dinamismo del mercado, cohesión y solidaridad.
La existencia de servicios postales universales de gran calidad resulta muy importante tanto para los usuarios privados como para los comerciales. Su importancia ha de incrementarse aún más en el inmediato futuro, con vistas al desarrollo del comercio electrónico, en el que los servicios postales han de desempeñar un valioso papel.
Por lo que se refiere al servicio postal, se ha aprobado por el Parlamento Europeo y el Consejo la Directiva 97/67/CE («Directiva postal», publicada en el DO L 15 de 21.1.1998, p. 14). Dicha Directiva se propone introducir unas normas comunes para desarrollar el servicio postal y mejorar su calidad, así como para liberalizar el mercado de una manera controlada.
El objetivo de la Directiva postal es garantizar a largo plazo la prestación del servicio postal como un servicio universal. La Directiva impone a los Estados miembros un mínimo de normas armonizadas de servicio universal, entre las que se incluye un servicio de calidad en todo el territorio, con una distribución regular garantizada a precios asequibles, lo que abarca la recogida, el transporte, la clasificación y la distribución de cartas, así como de catálogos y paquetes, dentro de unos límites de precios y pesos. También comprende los envíos certificados y con valor declarado y se aplica tanto a los servicios nacionales como a los transfronterizos. Especial consideración se presta a las exigencias de continuidad, confidencialidad, neutralidad, igualdad de trato y adaptabilidad.
Para garantizar la financiación del servicio universal, se ha previsto mantener un sector reservado para los operadores de este servicio universal. En la Directiva se armoniza el ámbito del sector reservado. De acuerdo con la Directiva, los Estados miembros sólo podrán conceder derechos exclusivos para la prestación de servicios postales en la medida en que sea necesario para el mantenimiento del servicio universal. Además, la Directiva establece el ámbito máximo que los Estados miembros pueden reservar para alcanzar este objetivo. Para completar la financiación del servicio universal podrán imponerse obligaciones a los operadores comerciales como contrapartida a la autorización: por ejemplo, se les podrá exigir una contribución financiera a un fondo de compensación gestionado a tal efecto por un organismo independiente del beneficiario o de los beneficiarios, tal como se contempla en el artículo 9 de la Directiva.
La Directiva establece unas normas mínimas de calidad del servicio universal y fija unas normas comunes para ese sector reservado. La Directiva, por lo tanto, incrementa la seguridad jurídica por lo que respecta a la legalidad de ciertos derechos exclusivos y especiales en el sector postal. Existen, no obstante, medidas estatales de las que no se ocupa la Directiva y que pueden entrar en conflicto con las normas del Tratado CE dirigidas a los Estados miembros. El comportamiento autónomo de los operadores postales sigue asimismo estando sujeto a las normas de competencia del Tratado CE.
El apartado 2 del artículo 90 del Tratado prevé que los prestatarios de servicios de interés general se beneficien de la exención de las normas del Tratado en la medida en que la aplicación de dichas normas impida el cumplimiento de la misión específica a ellos confiada. No obstante, esta exención de las normas del Tratado está sujeta al principio de proporcionalidad. La finalidad de este principio es garantizar la adecuación entre la obligación de prestación de servicios de interés general y la manera en la que dichos servicios se prestan en la realidad, de modo que los medios utilizados sean proporcionados al objetivo perseguido. La formulación de este principio permite garantizar un equilibrio flexible que tenga en cuenta la diversidad de las situaciones y las dificultades técnicas presupuestarias que varían de un sector a otro. Permite además una sinergia óptima entre la eficacia del mercado y las exigencias de interés general, garantizando que los medios empleados para satisfacer estas exigencias no perturben desproporcionadamente el buen funcionamiento del mercado único europeo ni afecten a los intercambios de forma contraria al interés de la Comunidad[10].
La aplicación de las normas del Tratado, incluida la posible aplicación de la exención del apartado 2 del artículo 90, tanto a los comportamientos de las empresas como a las medidas estatales sólo puede llevarse a cabo caso a caso. No obstante, y a efectos de aumentar la seguridad jurídica respecto de las medidas a las que no se aplica la Directiva, parece extremadamente conveniente explicar la interpretación del Tratado que defiende la Comisión y el enfoque que ésta pretende seguir en la futura aplicación de estas normas. En particular, la Comisión considera que, sin perjuicio de las disposiciones del apartado 2 del artículo 90 en relación con la prestación del servicio universal, la aplicación de las normas del Tratado ha de impulsar la competitividad de las empresas del sector postal, beneficiar a los consumidores y contribuir de manera positiva a los objetivos del interés general.
El servicio postal en la Unión Europea se caracteriza por la existencia de sectores que los Estados miembros han reservado para garantizar el servicio universal y que están siendo armonizados en la actualidad por la Directiva con el fin de limitar los efectos distorsionadores entre los Estados miembros. De conformidad con el Tratado, la Comisión debe garantizar que estos monopolios postales son conformes a las normas del Tratado, en concreto, las normas de competencia, para obtener el máximo beneficio y limitar cualquier efecto distorsionador para los particulares. Al perseguir este objetivo mediante la aplicación, caso a caso, de las normas de competencia al sector, la Comisión garantiza que el poder monopolístico no se utiliza para extender una posición dominante protegida a actividades liberalizadas o para discriminar injustificadamente a los pequeños usuarios en favor de las grandes empresas. La Comisión asimismo garantizará que los monopolios postales autorizados en el sector de los servicios transfronterizos no se utilicen para la creación o el mantenimiento de ilícitos cárteles de precios perjudiciales para los intereses de las empresas y los consumidores de la Unión Europea.
La presente Comunicación explica a los operadores del mercado las consecuencias prácticas de la aplicabilidad de las normas de competencia al servicio postal, así como las posibles exenciones de estos principios. Establece la posición que la Comisión, en un contexto que se define por la presencia de derechos exclusivos y especiales tal como han sido armonizados por la Directiva postal, ha de adoptar al evaluar los asuntos concretos o ante el Tribunal de Justicia en los asuntos planteados ante el Tribunal por los tribunales nacionales en virtud del artículo 177 del Tratado CE.
1. DEFINICIONES
A los efectos de la presente Comunicación, se aplicarán las definiciones siguientes[11]:
«servicios postales»: los servicios consistentes en la recogida, la clasificación, el transporte y la distribución de los envíos postales;
«red postal pública»: el conjunto de la organización y de los medios de todo orden que, empleados por el proveedor o los proveedores del servicio universal, permiten, en particular:
― la recogida de los envíos postales amparados por una obligación de servicio universal en los puntos de acceso en todo el territorio,
― la expedición y el tratamiento de estos envíos desde el punto de acceso a la red postal hasta el centro de distribución,
― la distribución a las direcciones indicadas en los envíos;
«puntos de acceso»: las instalaciones físicas, incluidos en especial los buzones a disposición del público tanto en la vía pública como en los locales del proveedor del servicio universal, donde los clientes pueden depositar envíos postales en la red postal pública;
«recogida»: la operación consistente en retirar los envíos postales depositados en los puntos de acceso;
«distribución»: el proceso que consiste en la clasificación en el centro encargado de organizar la distribución y en la entrega a los destinatarios de los envíos postales;
«envío postal»: el envío con destinatario, constituido en la forma definitiva en la que deba ser transportado por el proveedor de servicio universal. Incluirá, aparte de los envíos de correspondencia, por ejemplo, los libros, catálogos, diarios y publicaciones periódicas, así como los paquetes postales que contengan mercancías con o sin valor comercial;
«envío de correspondencia»: la comunicación materializada en forma escrita sobre un soporte físico de cualquier naturaleza, que se transportará y entregará en la dirección indicada por el remitente sobre el propio envío o sobre su envoltorio. Los libros, catálogos, diarios y publicaciones periódicas no tendrán la consideración de envíos de correspondencia;
«publicidad directa»: la comunicación que consiste únicamente en anuncios, material comercial o publicitario, que contiene un mensaje idéntico excepto en el nombre, la dirección y el número de identificación del destinatario, así como otras modificaciones que no alteran la naturaleza del mensaje, que se remite a un número significativo de destinatarios y que debe enviarse a la dirección indicada por el remitente en el objeto mismo de su envoltorio. En cada Estado miembro, la autoridad nacional de reglamentación interpretará las palabras «un número significativo de destinatarios» y publicará una definición adecuada de las mismas. Los recibos, facturas, extractos bancarios de cuentas y otros mensajes no idénticos no tendrán la consideración de publicidad directa. Las publicaciones que combinen publicidad directa con otros objetos en el mismo envoltorio no se considerarán publicidad directa. La publicidad directa incluirá tanto la transfronteriza como la nacional;
«intercambio de documentos»: suministro de medios, incluidas las instalaciones ad hoc y el transporte por un tercero que permita la autoentrega mediante el intercambio mutuo de envíos postales entre los usuarios suscriptores de dicho servicio;
«servicio de correo rápido»: el servicio que, además de por su mayor rapidez y seguridad en la recogida, distribución y entrega de envíos, se caracteriza por todas o algunas de las siguientes prestaciones suplementarias: garantía de entrega en una fecha determinada; recogida en el punto de origen; entrega en mano al destinatario; posibilidad de cambiar de destino o de destinatario; confirmación al remitente de la recepción de su envío; supervisión, seguimiento y localización de los envíos; trato personalizado a los clientes y prestación de un servicio a la carta, como y cuando se solicite. En principio, los usuarios estarán dispuestos a pagar un precio más alto por este servicio;
«proveedor del servicio universal»: la entidad pública o privada que realiza la totalidad o parte de las prestaciones del servicio postal universal en un Estado miembro, cuya identidad se ha notificado a la Comisión;
«derechos exclusivos»: los derechos garantizados por un Estado miembro que reservan la prestación de servicios postales a una empresa mediante disposiciones legales, reglamentarias o administrativas, reservándole el derecho a prestar un servicio postal o a desempeñar una actividad en una área geográfica dada;
«derechos especiales»: los derechos concedidos por un Estado miembro a un número limitado de empresas mediante disposiciones legales, reglamentarias o administrativas que, en una área geográfica dada:
― limitan discrecionalmente a dos o más el número de empresas autorizadas a prestar un servicio o a desempeñar una actividad, sin basarse en criterios objetivos, proporcionales y no discriminatorios, o
― designan (sin basarse en tales criterios) a varias empresas competidoras como las únicas autorizadas a prestar un servicio o a desempeñar una actividad, o
― confieren a dicha empresa o empresas (sin basarse en dichos criterios) ventajas legales o reglamentarias que afectan sustancialmente a la capacidad de otras empresas para prestar el mismo servicio o desempeñar la misma actividad en la misma área geográfica en condiciones prácticamente equivalentes;
«gastos terminales»: la remuneración de los proveedores del servicio universal por la distribución del correo transfronterizo de llegada consistente en envíos postales de otro Estado miembro o de un país tercero;
«intermediario»: el operador económico que actúa entre el remitente postal y el proveedor del servicio universal en cuanto a la recogida, el encaminamiento o la clasificación de los envíos postales antes de introducirlos en la red postal pública del mismo o de otro país;
«autoridad nacional de reglamentación»: en cada Estado miembro, el organismo o los organismos a los que el Estado miembro confía, entre otras, las funciones reglamentarias derivadas de la Directiva postal;
«requisitos esenciales»: los motivos de interés general y de carácter no económico que puedan inducir a un Estado miembro a imponer condiciones relativas a la prestación de servicios postales[12]. Estos motivos son la inviolabilidad de la correspondencia, la seguridad del funcionamiento de la red en materia de transporte de sustancias peligrosas y, en los casos en que se justifique, la protección de los datos, la protección del medio ambiente y la ordenación territorial.
La protección de los datos podrá abarcar la protección de los datos personales, la confidencialidad de la información transmitida o almacenada y la protección de la intimidad.
2. DEFINICIÓN DEL MERCADO Y POSICIÓN EN EL MERCADO POSTAL
a) Definición del mercado geográfico y de productos
2.1. Los artículos 85 y 86 del Tratado declaran incompatibles con el mercado común y prohíben las prácticas, por parte de una o más empresas, que puedan afectar al comercio entre los Estados miembros y tengan por objeto impedir, restringir o falsear el juego de la competencia o la explotación abusiva de una posición dominante en el mercado común o en una parte sustancial del mismo. Los territorios de los Estados miembros constituyen mercados geográficos independientes en lo que respecta a la distribución de correo nacional, y también a la distribución nacional de correo transfronterizo de llegada, debido primordialmente a los derechos exclusivos de los operadores postales mencionados en el punto 4.2 y a las restricciones impuestas en al prestación de servicios postales. Cada uno de estos mercados geográficos constituye una parte sustancial del mercado común. El país de origen del correo transfronterizo de llegada carece de importancia a la hora de determinar el mercado pertinente.
2.2. En cuanto a los mercados de productos, las diferencias en la práctica de los distintos Estados miembros demuestran la necesidad de diferenciar en algunos casos determinados mercados de productos. En su valoración de los asuntos concretos sobre la base de las diferentes situaciones reglamentarias y de mercado existentes en los Estados miembros, así como sobre la base del marco armonizado proporcionado por la Directiva sobre los servicios postales, la Comisión en principio considerará que existen en algunos casos diversos mercados de productos diferenciados, como la recogida, la clasificación, el transporte y la distribución de correo y, por ejemplo, la publicidad directa y el correo transfronterizo. La Comisión deberá considerar que dichos mercados están, en su totalidad o en parte, liberalizados en varios Estados miembros y deberá tener en cuenta los siguientes mercados al evaluar los asuntos concretos.
2.3. El servicio postal básico se refiere a la entrega de envíos de correspondencia a los destinatarios que figuran en los envíos.
Esto no incluye la autoprestación, es decir, la prestación de servicios postales por la persona jurídica o física generadora del correo (incluida una organización filial o subsidiaria).
Quedan también excluidos, de acuerdo con la práctica de muchos Estados miembros, los envíos postales que no se consideran envíos de correspondencia por consistir en copias idénticas de una misma comunicación escrita y no haber sido modificados mediante adiciones, supresiones o indicaciones distintas del nombre del destinatario y su dirección, a saber: revistas, diarios, publicaciones periódicas (catálogos incluidos), así como los productos o documentos adjuntos y relacionados con ellos.
Se ha incluido la publicidad directa en la definición de envíos de correspondencia. No obstante, los envíos de publicidad directa no contienen mensajes propiamente personalizados. Responde a las necesidades de operadores concretos de servicios de comunicaciones comerciales, como un complemento a la publicidad en los medios de comunicación. Además, los remitentes de publicidad directa no requieren los mismos plazos breves de entrega, con tarifas postales de primera clase, que piden los usuarios que solicitan servicios en el mercado, tal y como se señala más arriba. El que ambos servicios no sean siempre directamente intercambiables indica la posibilidad de mercados diferenciados.
2.4. Otros mercados diferenciados incluyen, por ejemplo, el mercado del correo rápido, el mercado de intercambio de documentos y el mercado de nuevos servicios (servicios claramente distintos de los servicios convencionales). Las actividades en las que se combinan las nuevas tecnologías de telecomunicación y algunos elementos de los servicios postales pueden ser, aunque no necesariamente, servicios nuevos en el sentido de la Directiva postal. Sin duda pueden asimismo ser producto de la capacidad de adaptación de los servicios tradicionales.
El intercambio de documentos difiere del mercado a que se refiere el punto 2.3 en que no incluye la recogida y la entrega al destinatario de los envíos postales transportados. Sólo abarca el suministro de medios, incluidas las instalaciones ad hoc y el transporte por un tercero, que permiten la autoentrega mediante el intercambio mutuo de envíos postales entre los usuarios suscriptores de dicho servicio. Los usuarios del intercambio de documentos son miembros de un grupo de usuarios cerrado.
El servicio de correo rápido difiere también del mercado mencionado en el punto 2.3 por el valor añadido con respecto al servicio postal básico[13]. Además de por su mayor rapidez y seguridad en la recogida, el transporte y la distribución de envíos, el servicio de correo rápido se caracteriza por todas o algunas de las siguientes prestaciones suplementarias: garantía de entrega en una fecha determinada; recogida de los envíos a domicilio; entrega en mano al destinatario; posibilidad de cambio de destino o de destinatario en tránsito; confirmación al remitente de la recepción de su envío; seguimiento de los envíos; trato personalizado de los clientes y prestación de un servicio a la carta, según sus necesidades. En principio, los usuarios están dispuestos a pagar un precio más alto por este servicio. En el sector reservable, tal como se define en la Directiva postal, puede incluirse la entrega acelerada de envíos de correspondencia nacional dentro de los límites fijados de precios y pesos.
2.5. Sin perjuicio de la definición de los sectores reservables, tal como figura en la Directiva postal, dentro del servicio postal general pueden contemplarse diversas actividades que responden a distintas necesidades y deben en principio considerarse como distintos mercados: los mercados de recogida y de clasificación, el mercado de transporte y el mercado de distribución de los envíos postales (nacionales o transfronterizos de llegada). A este respecto, pueden distinguirse distintas categorías de usuarios. Los usuarios privados solicitan los productos o servicios diferenciados como un servicio integrado. No obstante, los usuarios comerciales, que representan la mayoría de los ingresos de los operadores a que se refiere el punto 4.2, aprovechan activamente las posibilidades de sustituir los componentes diferenciados de un servicio final por soluciones alternativas (respecto de los niveles de calidad del servicio y/o los costes incurridos), que en ocasiones son suministrados por, o subcontratados a distintos operadores. Los usuarios comerciales desean encontrar un equilibrio entre las ventajas y desventajas de la autoprestación frente a la prestación por un operador postal. Los monopolios existentes limitan la oferta externa de estos servicios individuales, que, en otras condiciones, se prestarían de manera individual según las condiciones del mercado. Esta realidad de mercado apoya la tesis de que la recogida, la clasificación, el transporte y la entrega de los envíos postales constituyen mercados diferenciados[14]. Desde el punto de vista del Derecho de la competencia, la diferenciación de cuatro mercados puede ser pertinente.
Este es el caso del correo transfronterizo, en que la recogida y el transporte son efectuados por un operador postal distinto del encargado de la distribución. También es el caso en lo que respecta al correo nacional, ya que la mayoría de los operadores postales permiten que sus principales clientes efectúen la clasificación de grandes envíos a cambio de descuentos, basados en sus tarifas públicas. La recogida (depósito de correo) y el método de pago varían también en estas circunstancias. En la actualidad, el correo interno de las grandes empresas es a menudo gestionado por intermediarios, que preparan y efectúan una clasificación previa del correo antes de enviarlo al operador postal para su distribución final. Asimismo, todos los operadores postales permiten algún tipo de acceso descendente a su red postal, por ejemplo permitiendo, o incluso exigiendo, que el correo (clasificado) se deposite en un centro de clasificación o expedición. Esto permite con frecuencia una mayor fiabilidad (calidad del servicio) evitando cualquier posible error en fases anteriores de la red postal ascendente.
b) Posición dominante
2.6. En la mayoría de los Estados miembros el operador mencionado en el punto 4.2 es, gracias a la concesión de derechos exclusivos, la única entidad que controla una red postal pública que cubre todo el territorio del Estado miembro, por lo que dicho operador tiene una posición dominante en el sentido del artículo 86 del Tratado sobre su mercado nacional para la distribución de envíos de correspondencia. La distribución es el servicio al usuario que permite importantes economías de escala y en la mayoría de los casos el operador que presta este servicio también tiene una posición dominante en los mercados de recogida, clasificación y transporte de correo. Además, la empresa que realiza la distribución, especialmente si también gestiona las instalaciones de las oficinas de correos, tiene la importante ventaja de ser considerada por los usuarios como la principal empresa postal, dado que es la más conocida, y, consiguientemente constituye la primera opción natural. Es más, la posición dominante abarca también, en la mayoría de los Estados miembros, servicios como el correo certificado, entregas especiales o algunos fragmentos del mercado de encomiendas.
c) Obligaciones de los operadores postales en posición dominante
2.7. Con arreglo a la letra b) del artículo 86 del Tratado, una práctica abusiva podrá consistir en limitar una actividad en perjuicio de los consumidores del servicio pertinente. Cuando un Estado miembro concede derechos exclusivos a un operador de los mencionados en el punto 4.2, por servicios que no ofrece o que ofrece en condiciones que no satisfacen las necesidades de los consumidores en la medida en que podría haberlo hecho un servicio de operadores económicos competitivos, este Estado miembro induce a sus operadores, mediante el simple ejercicio del derecho exclusivo que se les ha conferido, a limitar el suministro del servicio pertinente de tal modo que, en este caso, es imposible que las empresas privadas puedan desempeñar estas actividades con eficacia. Esto ocurre en particular cuando las medidas adoptadas para proteger el servicio postal universal restringen la prestación de otros servicios diferenciados en mercados diferenciados o próximos, como el mercado de correo rápido. La Comisión ha pedido a varios Estados miembros que supriman las restricciones derivadas de derechos exclusivos en lo referente a la prestación de servicios de correo rápido por empresas de correo rápido internacionales[15].
Otro tipo de posible abuso consiste en prestar un servicio gravemente insuficiente y sin aprovechamiento de los avances técnicos, lo que perjudica a los consumidores, a los que se les impide elegir entre proveedores alternativos. Por ejemplo, un informe preparado para la Comisión[16] en 1994 demostró que, cuando no han estado sujetos a la competencia, los avances realizados desde 1990 por los operadores postales públicos en los Estados miembros en lo que respecta a la normalización de dimensiones y pesos han sido insignificantes. El informe demostró asimismo que algunos operadores postales practicaron subvenciones cruzadas ocultas entre servicios reservados y no reservados (véanse los puntos 3.1 y 3.4), lo que explicaba, según este estudio, la mayoría de las divergencias de precio entre los Estados miembros en 1994: estas divergencias penalizan especialmente a los particulares, que no pueden acceder a ningún régimen de descuentos, ya que utilizan servicios reservados cuyas tarifas son más elevadas de lo necesario.
Los ejemplos aportados demuestran la posibilidad de que los operadores postales a quienes se conceden derechos especiales o exclusivos dejen que disminuya la calidad del servicio[17] o no adopten las medidas necesarias para mejorarla. En estos casos, la Comisión puede verse inducida a actuar, teniendo en cuenta las condiciones especificadas en el punto 8.3.
En cuanto a los servicios postales transfronterizos, el estudio al que se hace referencia más arriba demuestra que era necesario mejorar significativamente su calidad para responder a las necesidades de los clientes, sobre todo de los particulares que no pueden permitirse los servicios de las empresas privadas de correo rápido o utilizar en su lugar la transmisión por fax. Evaluaciones independientes realizadas en 1995 y 1996 muestran una mejora de la calidad del servicio desde 1994. No obstante, estas evaluaciones sólo se refieren al correo de primera clase, mientras que evaluaciones más recientes indican que la calidad ha descendido ligeramente de nuevo.
La mayoría de los operadores postales públicos comunitarios han notificado a la Comisión un acuerdo sobre gastos terminales para su evaluación con arreglo a las normas de competencia del Tratado. Las partes de este acuerdo han explicado que su objetivo es establecer una compensación leal para la distribución de correo transfronterizo, que refleje con mayor exactitud los costes reales, y mejorar la calidad de los servicios postales transfronterizos.
2.8. Negarse injustificadamente a prestar servicios constituye también una práctica abusiva prohibida por el artículo 86 del Tratado. Esta actitud supondría la limitación de servicios en el sentido de la letra b) del artículo 86 y, si se aplicara sólo a algunos usuarios, conduciría a una discriminación contraria a la letra c) del artículo 86, que exige que no se apliquen condiciones desiguales para prestaciones equivalentes. En la mayoría de los Estados miembros, los operadores a que se refiere el punto 4.2 facilitan el acceso de intermediarios a distintos puntos de acceso de sus redes postales. No obstante, las condiciones de acceso y, en particular, las tarifas aplicadas, son a menudo confidenciales, por lo que pueden facilitar la aplicación de condiciones discriminatorias. Los Estados miembros deberían a este respecto garantizar que su legislación postal no incita a los operadores postales a aplicar injustificadamente condiciones distintas o a excluir a algunas empresas.
2.9. Aunque una empresa en posición dominante tiene derecho a defender su posición compitiendo con otras, le incumbe también una responsabilidad particular de no reducir aún más el grado de competencia que subsiste en el mercado. Las prácticas de exclusión pueden dirigirse contra competidores ya establecidos en el mercado o concebirse para impedir el acceso de nuevos competidores. Pueden consistir, por ejemplo, en la negativa de venta por parte de una empresa que es la única fuente de suministro de un producto o que se encuentra en posición dominante en el mercado de la oferta de un producto; o que controla el acceso a una técnica o a una infraestructura esencial, con objeto de eliminar a un competidor; en prácticas de precios predatorios y disminuciones discriminatorias de precios (véase la sección 3); en acuerdos comerciales que producen un efecto de exclusión; en el establecimiento de discriminaciones como parte de una práctica monopolística de mayor envergadura con vistas a excluir a los competidores, y en sistemas de rebajas con el mismo fin.
3. SUBVENCIONES CRUZADAS
a) Principios básicos
3.1. La subvención cruzada significa que una empresa imputa todos o parte de los costes de sus actividades en un mercado geográfico o de producto a su actividad en otro mercado geográfico o de productos. Bajo ciertas circunstancias, la subvención cruzada en el servicio postal, en el que prácticamente todos los operadores prestan actividades reservadas y no reservadas, puede distorsionar la competencia; por ejemplo, puede llevar a batir a los restantes competidores con ofertas que han sido posibles no por razones de eficacia (incluidas las economías de escala) o de rendimiento, sino gracias a las subvenciones cruzadas. Para el desarrollo del servicio postal resulta fundamental impedir las subvenciones cruzadas que conduzcan a una competencia desleal.
3.2. La subvención cruzada no distorsiona la competencia cuando el coste de las actividades reservadas se subvenciona con los ingresos generados por otras actividades reservadas puesto que no hay competencia posible respecto de estas actividades. Este tipo de subvención puede en ocasiones ser necesario para que los operadores a que se refiere el punto 4.2 puedan cumplir su obligación de prestar un servicio universal, y en las mismas condiciones, para todo el mundo[18]. Por ejemplo, la distribución de correo en áreas rurales poco rentables se subvenciona con los ingresos de la distribución del correo en áreas urbanas rentables. Lo mismo puede decirse de subvencionar la prestación de servicios reservados con ingresos procedentes de actividades abiertas a la competencia. Además, las subvenciones cruzadas entre actividades no reservadas no son en sí mismas abusivas.
3.3. En cambio, subvencionar actividades abiertas a la competencia mediante la imputación de sus costes a actividades reservadas puede distorsionar la competencia con infracción del artículo 86. Puede equivaler al abuso de una empresa en posición dominante en la Comunidad. Además, los usuarios de actividades monopolísticas tendrían que soportar costes que no guardan ninguna relación con la prestación de estas actividades. Una vez dicho esto, las empresas en posición dominante no tienen prohibido competir en los precios o mejorar su flujo de tesorería y obtener una contribución parcial a sus costes fijos (generales), a menos que los precios sean precios predatorios o contrarios a las normas comunitarias o nacionales.
b) Consecuencias
3.4. En el punto 2.7 (Obligaciones de los operadores postales en posición dominante) se hizo una referencia a la subvención cruzada. Los operadores a que se refiere el punto 4.2 no deberán utilizar los ingresos del sector reservado para la concesión de subvenciones cruzadas a sectores abiertos a la competencia. Esta práctica puede impedir, restringir o falsear la competencia en el sector no reservado. No obstante, en algunos casos justificados y con sujeción a lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 90, la subvención cruzada puede considerarse legal, por ejemplo en el caso del correo cultural[19], siempre que se aplique de manera no discriminatoria, y en el de determinados servicios especiales a personas disminuidas desde un punto de vista social, médico o económico. Si así fuere necesario, la Comisión indicará qué otras exenciones al Tratado autorizará. En todos los restantes casos, teniendo en cuenta las indicaciones formuladas en el punto 3.3 más arriba, el precio de los servicios abiertos a la competencia ofrecidos por los operadores mencionados en el punto 4.2 debería, debido a la dificultad de imputar los costes comunes, en principio, ser por lo menos igual a los costes totales medios de la prestación. Esto significa cubrir los costes directos más una proporción adecuada de los costes comunes y generales del operador. En la determinación de esta proporción deberían aplicarse criterios objetivos, tales como volumen, empleo de tiempo (mano de obra) o intensidad de empleo. Al utilizar como criterio en un caso de subvención cruzada el volumen de negocios generado por los servicios de que se trate, hay que tener en cuenta que en ese supuesto el volumen de negocios de la correspondiente actividad se está manteniendo artificialmente bajo. Los factores en los que influye la demanda, como los ingresos o beneficios, se ven, a su vez, influidos por los precios predatorios. Si de manera sistemática y selectiva se ofrecieran servicios a un precio inferior al coste medio total, la Comisión investigaría, caso a caso, el asunto en virtud del artículo 86 y del apartado 1 del artículo 90 en relación con el artículo 86 o con el artículo 92.
4. EMPRESAS PÚBLICAS Y DERECHOS ESPECIALES O EXCLUSIVOS
4.1. El Tratado obliga a los Estados miembros a no adoptar ni mantener, respecto de las empresas públicas y de aquellas empresas a las que concedan derechos especiales o exclusivos, ninguna medida contraria a las normas del Tratado (apartado 1 del artículo 90). La expresión «empresa» incluye a toda persona o entidad jurídica que ejerce una actividad económica, independientemente del estatuto jurídico de la misma y de sus medios de financiación. Los servicios de recogida, clasificación, transporte y distribución de envíos postales constituyen actividades económicas y normalmente se prestan a cambio de una remuneración.
El término «empresa pública» incluye cualquier empresa en la que los poderes públicos pueden ejercer, directa o indirectamente, una influencia dominante en razón de la propiedad, de la participación financiera o de las normas que la rigen[20]. Puede, en concreto, suponerse que las autoridades públicas ejercen una influencia dominante cuando poseen, directa o indirectamente, la mayoría del capital suscrito de la empresa, controlan la mayoría de los derechos de voto inherentes a las participaciones emitidas por la empresa o pueden designar a más de la mitad de los miembros del órgano de administración, de dirección o de vigilancia de la empresa. Los organismos que forman parte de la administración de los Estados miembros y que prestan de modo organizado los servicios postales en nombre de terceros a cambio de una remuneración tienen cabida en ese concepto de empresa. De conformidad con lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 90, las empresas a las que se concedan derechos especiales o exclusivos pueden ser públicas o privadas.
4.2. Las normativas nacionales sobre los operadores postales a quienes los Estados miembros han concedido derechos especiales o exclusivos para prestar determinados servicios postales son «medidas» en el sentido del apartado 1 del artículo 90 del Tratado y deben ser evaluadas con arreglo a las disposiciones del Tratado a que se refiere dicho artículo.
Además de las obligaciones de los Estados miembros en virtud del apartado 1 del artículo 90, las empresas públicas y aquellas empresas a las que se concedan derechos especiales o exclusivos están sujetas a lo dispuesto en los artículos 85 y 86.
4.3. En la mayoría de los Estados miembros se aplican derechos especiales y exclusivos a servicios tales como la recogida, el transporte y la distribución de determinados envíos postales, así como al modo en que se prestan esos servicios, como el derecho exclusivo a instalar buzones en una vía pública o a emitir sellos con el nombre del país en cuestión.
5. LIBERTAD DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS
a) Principios básicos
5.1. La concesión de derechos especiales o exclusivos a uno o más operadores postales a que se refiere el apartado 4.2 para llevar a cabo la recogida (incluida la recogida pública), el transporte y la distribución de determinadas categorías de envíos postales restringe inevitablemente la prestación de dichos servicios por compañías establecidas en otros Estados miembros y por empresas establecidas en los Estados miembros considerados. Esta restricción tiene carácter transfronterizo cuando los destinatarios o los remitentes de los envíos manipulados por dichas empresas estén establecidos en otros Estados miembros. En la práctica, las restricciones a la prestación de servicios postales, en el sentido de lo dispuesto por el artículo 59 del Tratado[21], comprenden la prohibición de transportar ciertas categorías de envíos a otros Estados miembros, incluso a través de intermediarios, así como la prohibición de distribuir correo transfronterizo. En la Directiva postal se establecen restricciones justificadas a la prestación de servicios postales.
5.2. El artículo 66 del Tratado, conjuntamente con los artículos 55 y 56, prevé exenciones al artículo 59. Tratándose de excepciones a un principio fundamental, deben interpretarse restrictivamente. En lo que respecta a los servicios postales, la exención prevista en el artículo 55 sólo se aplica al transporte y la distribución de un tipo especial de correo, por ejemplo, el correo generado por procedimientos judiciales o administrativos relacionados, aunque sólo sea de manera ocasional, con el ejercicio del poder público, en particular, notificaciones previstas en el marco de cualquier procedimiento judicial o administrativo. El transporte y la distribución de dichos envíos en su territorio pueden, por tanto, estar supeditados a la obtención de una licencia (véase el punto 5.5) para proteger el interés público. Las condiciones de las demás excepciones del Tratado enumeradas en dichas disposiciones no se cumplen normalmente en relación con los servicios postales. Estos servicios no pueden por sí mismos amenazar el orden público ni afectar a la salud pública.
5.3. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia autoriza, en principio, otras excepciones sobre la base de condiciones obligatorias, siempre que cumplan requisitos no económicos esenciales de interés general y se apliquen sin discriminaciones y sean adecuadas y proporcionadas al objetivo que desee conseguirse. En lo que respecta a los servicios postales, los requisitos esenciales que en opinión de la Comisión justifican restricciones a la libre prestación de servicios postales son la protección de los datos con sujeción a las medidas de aproximación adoptadas en este ámbito, la inviolabilidad de la correspondencia, la seguridad del funcionamiento de la red en materia de transporte de sustancias peligrosas y, en los casos en que se justifique en virtud de las disposiciones del Tratado, la protección del medio ambiente y de la ordenación territorial. En cambio, en opinión de la Comisión, la protección del consumidor no justifica las restricciones a la libre prestación de servicios postales, ya que también puede alcanzarse este objetivo de interés general mediante la legislación general sobre prácticas comerciales leales y protección del consumidor. La libertad de prestación de servicios postales incrementa los beneficios de los consumidores, siempre que las obligaciones de servicio universal se definan claramente, sobre la base de la Directiva postal, y puedan cumplirse.
5.4. Por tanto, la Comisión considera que el mantenimiento de cualquier derecho especial o exclusivo que limite la prestación transfronteriza de servicios postales ha de justificarse a la luz de los artículos 90 y 59 del Tratado. En la actualidad, los derechos especiales o exclusivos cuyo ámbito no exceda de los servicios reservados, tal como se define en la Directiva postal, están, a primera vista, justificados con arreglo al apartado 2 del artículo 90. El correo transfronterizo de salida está de iure y de facto liberalizado en algunos Estados miembros como, por ejemplo, Dinamarca, los Países Bajos, Finlandia, Suecia y el Reino Unido.
b) Consecuencias
5.5. La aprobación de las medidas contenidas en la Directiva postal implica que los Estados miembros regulen los servicios postales. Cuando los Estados restringen los servicios postales para garantizar el cumplimiento del servicio universal y los requisitos esenciales, el contenido de dicha regulación deberá guardar coherencia con los objetivos perseguidos. En general, debería velarse por el cumplimiento de estas obligaciones mediante la concesión de licencias por categorías y procedimientos de declaración en los que los operadores de servicios postales faciliten su nombre, personalidad jurídica, denominación y dirección, así como una breve descripción de los servicios que ofrecen al público. Únicamente deberían concederse licencias distintas para servicios postales específicos y siempre que se demuestre que con otros procedimientos menos restrictivos no se podrían alcanzar dichos objetivos. Se puede, caso a caso, invitar a los Estados miembros a notificar a la Comisión las medidas adoptadas para que ésta pueda evaluar su proporcionalidad.
6. MEDIDAS DE LOS ESTADOS MIEMBROS
a) Principios básicos
6.1. Los Estados miembros tienen libertad para definir qué servicios son de interés general, conceder los derechos especiales o exclusivos necesarios para prestar dichos servicios, regular la gestión de los mismos y, si así fuere necesario, financiarlos. No obstante, de conformidad con lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 90, los Estados miembros, respecto de las empresas públicas y aquellas empresas a las que concedan derechos especiales o exclusivos, no pueden adoptar ni mantener ninguna medida contraria a las normas del Tratado, especialmente sus normas de competencia.
b) Consecuencias
6.2. La gestión de una red de recogida y distribución universal confiere importantes ventajas a los operadores mencionados en el punto 4.2 en la prestación no sólo de servicios reservados o liberalizados que caen dentro de la definición de servicio universal, sino también de otros servicios postales (no universales). La prohibición establecida en el apartado 1 del artículo 90 en relación con la letra b) del artículo 86 se aplica al uso, sin justificación objetiva, de una posición dominante en un mercado para obtener una cuota de mercado en mercados afines o próximos pero diferenciados del anterior, con el peligro de eliminar la competencia en dichos mercados. En aquellos países, como España, en que la distribución local de correo ordinario está liberalizada y el monopolio se halla limitado al transporte y reparto interurbanos, el uso de una posición dominante para extender el monopolio del último mercado al anterior sería, por tanto, incompatible con las disposiciones del Tratado, en ausencia de justificación específica, si el funcionamiento de servicios de interés económico general no corría peligro anteriormente. La Comisión considera que sería conveniente que los Estados comunicaran a la Comisión cualquier extensión de los derechos especiales o exclusivos, así como su justificación.
6.3. Es posible que las restricciones a la prestación de servicios postales afecte al comercio entre los Estados miembros, ya que los servicios postales ofrecidos por operadores distintos de los citados en el punto 4.2 pueden incluir envíos destinados a otros Estados miembros o procedentes de ellos, y las actividades transfronterizas de operadores en otros Estados miembros pueden verse obstaculizadas por restricciones.
6.4. Tal como se explica en el inciso vii) de la letra b) del punto 8, los Estados miembros deben controlar las condiciones de acceso y el ejercicio de los derechos especiales y exclusivos. Aunque para ello no tienen necesariamente que crear nuevos órganos, sin embargo, los Estados miembros no deben otorgar a los operadores[22] mencionados en el punto 4.2 o a un organismo que esté relacionado (jurídica, administrativa o estructuralmente) con dicho operador el poder de supervisar los derechos exclusivos concedidos y las actividades de los operadores postales en general. No puede concederse a una empresa en posición dominante un poder de estas características sobre sus competidores. La independencia, tanto teórica como práctica, de la autoridad de control frente a todas las empresas controladas es esencial. El sistema de competencia leal exigido por el Tratado sólo se podrá garantizar velando por la igualdad de oportunidades de los distintos operadores económicos, incluida la confidencialidad de la información comercial delicada. Permitir que un operador postal examine las declaraciones de sus competidores, conceda a una empresa el poder de supervisar las actividades de sus competidores o sea asociado a la concesión de licencias significa que se facilita a esa empresa información comercial sobre sus competidores y que, en consecuencia, se le da la oportunidad de influir en la actividad de los mismos.
7. OPERADORES POSTALES Y AYUDAS DE ESTADO
a) Principios
Son pocos los operadores a los que se refiere el punto 4.2 que sean altamente rentables. La mayoría parecen ser deficitarios o cubrir a duras penas el coste de sus operaciones postales, aunque no se posee demasiada información sobre los resultados financieros, ya que muy pocos publican con regularidad información pertinente según criterios de auditoría reconocidos. No obstante, se concede ayuda financiera directa en forma de subvenciones o indirecta a través de exenciones fiscales con objeto de financiar algunos servicios postales, aunque las cifras reales no suelen ser transparentes.
En virtud del Tratado CE la Comisión debe velar por el cumplimiento del artículo 92, que declara incompatibles con el mercado común las ayudas de Estado que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, salvo en los casos en que se haya autorizado o pueda autorizarse una excepción. No obstante lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 90, son aplicables a los servicios postales los artículos 92 y 93[23].
De conformidad con lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 93, los Estados miembros deben notificar a la Comisión para su aprobación todos los proyectos de concesión de ayuda o de modificación de regímenes de ayudas existentes. Además, la Comisión deberá examinar las ayudas que haya autorizado previamente o que ya existían antes de la entrada en vigor del Tratado o de la adhesión del Estado miembro afectado.
Dado que los proveedores del servicio universal son empresas públicas o empresas a las que los Estados miembros han concedido derechos exclusivos o especiales, entran dentro del ámbito de aplicación de la Directiva 80/723/CEE de la Comisión, de 25 de junio de 1980, relativa a la transparencia de las relaciones financieras entre los Estados miembros y las empresas públicas[24], cuya última modificación la constituye la Directiva 93/84/CEE[25]. Por consiguiente, además de velar por el cumplimiento del requisito general sobre transparencia de la contabilidad de los operadores mencionados en el punto 4.2 tal como se establece en el inciso vi) de la letra b) del punto 8, los Estados miembros deben asegurarse de que las relaciones financieras entre ellos y dichos operadores sean transparentes, tal como contempla la Directiva, de modo que queden claros los siguientes puntos:
a) la puesta a disposición de fondos públicos efectuada directamente, incluidas las exenciones o reducciones fiscales;
b) la puesta a disposición de fondos públicos efectuada por mediación de otras empresas públicas o instituciones financieras;
c) la utilización efectiva de esos fondos públicos.
La Comisión considera, en concreto, como concesión de fondos públicos:
a) la compensación de las pérdidas de explotación;
b) las aportaciones de capital;
c) las aportaciones a fondo perdido o los préstamos en condiciones privilegiadas;
d) la concesión de ventajas financieras en forma de no percepción de beneficios o de no recuperación de créditos;
e) la renuncia a una remuneración normal de los fondos públicos comprometidos;
f) la compensación de las cargas financieras impuestas por los poderes públicos.
b) Aplicación de los artículos 90 y 92
Se ha instado a la Comisión a examinar una serie de exenciones fiscales concedidas a un operador postal en virtud del artículo 92 del Tratado, en relación con el artículo 90. El objetivo de la Comisión era verificar si este trato fiscal privilegiado pudiera utilizarse para conceder subvenciones cruzadas a actividades del operador en sectores abiertos a la competencia. Por aquellas fechas el operador postal no contaba con un sistema de contabilidad de costes analítico por el que la Comisión pudiera distinguir entre actividades reservadas y actividades competitivas. Por consiguiente, la Comisión, sobre la base de los resultados de los estudios llevados a cabo en este sector, evaluó los costes adicionales derivados de las obligaciones de servicio universal sufragados por el operador postal y los comparó con las exenciones fiscales. La Comisión concluyó que los costes eran superiores a dichas exenciones, por lo que decidió que el sistema fiscal bajo examen no podía dar lugar a una subvención cruzada de las operaciones de dicho operador en sectores competitivos[26].
Merece la pena señalar que en su Decisión la Comisión invitó al Estado miembro implicado a asegurarse de que el operador postal adoptaba un sistema de contabilidad de costes analítico y pidió la presentación de un informe anual que le permitiera supervisar el cumplimiento de la legislación comunitaria.
El Tribunal de Primera Instancia ha respaldado la Decisión de la Comisión, declarando que las ventajas fiscales concedidas a este operador postal son una ayuda de Estado que goza de una exención de la prohibición establecida en el apartado 1 del artículo 92 sobre la base del apartado 2 del artículo 90[27].
8. SERVICIO DE INTERÉS ECONÓMICO GENERAL
a) Principios básicos
8.1. El apartado 2 del artículo 90 del Tratado permite una excepción a la aplicación de las normas del Tratado cuando dicha aplicación impida, de hecho o de Derecho, el cumplimiento de la misión específica confiada a los operadores mencionados en el punto 4.2 para la prestación de un servicio de interés económico general. Sin perjuicio de los derechos de los Estados miembros de definir requisitos de servicio de interés general particulares, esta misión consiste fundamentalmente en la creación y el mantenimiento de un servicio postal público universal, que garantice, a tarifas accesibles, rentables y transparentes, el acceso a la red postal pública en todo el territorio nacional dentro de una distancia razonable y durante un horario de apertura adecuado, incluida la recogida de envíos de buzones o puntos de recogida accesibles en todo el territorio y la pronta entrega de dichos envíos a las direcciones indicadas, así como los servicios asociados que se les haya confiado mediante medidas de tipo reglamentario a dichos operadores para un servicio de reparto universal de determinada calidad. El servicio universal irá evolucionando en respuesta a los avances sociales, económicos y técnicos y a las exigencias de los usuarios.
En aras del interés general, la Unión debe disponer de una red postal pública realmente integrada que permita la circulación eficaz de información y con ello favorezca, por una parte, la competitividad de la industria europea y el desarrollo del comercio y de una mayor cohesión entre las regiones y los Estados miembros y, por otra, la mejora de los contactos sociales entre los ciudadanos de la Unión. Toda definición de la zona reservada debe tomar en consideración los recursos financieros necesarios para prestar un servicio de interés económico general.
8.2. Los recursos financieros para el mantenimiento y la mejora de esta red pública provienen aún en su mayoría de las actividades que se mencionan en el punto 2.3. En la actualidad, y a falta de armonización al nivel comunitario, en la mayoría de los Estados miembros los límites del monopolio se fijan con referencia al peso del envío. Algunos Estados miembros aplican un límite conjunto de peso y precio mientras que en un Estado miembro se aplica únicamente un límite de precio. De la información recogida por la Comisión sobre los ingresos obtenidos del flujo de correo de los Estados miembros parece desprenderse que el mantenimiento de derechos especiales o exclusivos en lo que respecta a este mercado podría bastar, en ausencia de circunstancias excepcionales, para garantizar la mejora y el mantenimiento de la red postal pública.
En la Directiva postal se armoniza el servicio sobre el que los Estados miembros pueden reservar derechos especiales o exclusivos en la medida necesaria para garantizar el mantenimiento del servicio universal. En la medida en que los Estados miembros concedan derechos especiales o exclusivos sobre este servicio, en la evaluación de los asuntos concretos el servicio ha de considerarse un mercado de producto diferenciado, en particular por lo que respecta a la publicidad directa, la distribución de correo transfronterizo de llegada y correo transfronterizo de salida, así como respecto de la recogida, clasificación y transporte de correo. La Comisión tendrá en cuenta que estos mercados están liberalizados totalmente o en parte en diversos Estados miembros.
8.3. Al aplicar las normas de competencia y otras disposiciones pertinentes del Tratado al sector postal por propia iniciativa o en virtud de una reclamación previa, la Comisión tendrá en cuenta la definición armonizada que figura en la Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo al evaluar si el ámbito del sector reservado puede justificarse en virtud de lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 90. El punto de partida será la presunción de que, en la medida en que se encuentren dentro de los límites del sector reservado, tal como se define en la Directiva, los derechos especiales o exclusivos, a primera vista, estarán justificados con arreglo a lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 90. Esta presunción, no obstante, podrá refutarse si en un asunto se desprende de los hechos que la restricción no cumple las condiciones del apartado 2 del artículo 90[28].
8.4. El mercado de la publicidad directa se está desarrollando a una velocidad distinta en cada Estado miembro, por lo que a la Comisión le resulta difícil a esta altura especificar en términos generales las obligaciones de los Estados miembros respecto de este servicio. Las dos principales cuestiones en torno a la publicidad directa son el abuso potencial por los consumidores de su tarificación y su liberalización (distribución de envíos reservados por un operador alternativo como si fueran envíos no reservados de publicidad directa) para burlar los servicios reservados citados en el punto 8.2. Los ejemplos de los Estados miembros que no limitan los servicios de la publicidad directa, por ejemplo España, Italia, los Países Bajos, Austria, Suecia y Finlandia no son aún concluyentes y no permiten efectuar una evaluación general definitiva, por lo que se considera apropiado proceder temporalmente caso a caso. Si determinadas circunstancias así lo exigen, y sin perjuicio de lo expuesto en el punto 8.3, los Estados miembros pueden mantener algunas restricciones a los servicios de publicidad directa o introducir la concesión de licencias a fin de evitar los desvíos artificiales de tráfico y una desestabilización considerable de los ingresos.
8.5. En lo que respecta a la distribución de correo transfronterizo de llegada, el sistema de gastos terminales que el operador postal del Estado miembro de llegada recibe por la distribución de correo transfronterizo del operador del Estado miembro de origen está siendo examinado actualmente para adaptar los gastos terminales, que en muchos casos son demasiado bajos, a los costes efectivos de distribución.
Sin perjuicio de lo expuesto en el punto 8.3, los Estados miembros pueden mantener algunas restricciones a la distribución de correo transfronterizo de llegada[29], con objeto de evitar el desvío artificial de tráfico, que hincharía la cuota de correo transfronterizo en el tráfico comunitario. Es probable que estas restricciones afecten únicamente a los envíos que entren dentro de la zona reservable de servicios. Al estudiar la situación en el marco de asuntos concretos, la Comisión tomará en consideración las circunstancias específicas pertinentes de los Estados miembros.
8.6. La recogida, la clasificación y el transporte de envíos postales se ha abierto o se está abriendo cada vez más a terceros por los operadores postales de algunos Estados miembros. Dado que la repercusión de dicha apertura en los ingresos puede variar en función de la situación de los distintos Estados miembros, los habrá que, si determinadas circunstancias así lo exigen, y sin perjuicio de lo expuesto en el punto 8.3, mantengan algunas restricciones a la recogida, la clasificación y el transporte de envíos postales por intermediarios[30] a fin de permitir la reestructuración necesaria de los operadores mencionados en el punto 4.2. No obstante, dichas restricciones deberán aplicarse, en principio, únicamente a los envíos postales incluidos en los monopolios existentes, no restringirán lo ya aceptado en el Estado miembro afectado y serán compatibles con el principio de acceso no discriminatorio a la red postal establecido en el inciso vii) de la letra b) del punto 8.
b) Condiciones de la aplicación del apartado 2 del artículo 90 al sector postal
En lo que respecta a la excepción prevista en el apartado 2 del artículo 90, se aplicarán las siguientes condiciones:
i) Liberalización de otros servicios postales
Excepto en aquellos servicios para los que es necesaria una reserva y que la Directiva permite reservar, los Estados miembros deberán suprimir todos los derechos especiales o exclusivos para la prestación de servicios postales, en la medida en que no se impida de hecho o de Derecho el cumplimiento de la misión específica confiada a los operadores mencionados en el punto 4.2 para la prestación de un servicio de interés económico general, con la excepción del correo relacionado con el ejercicio del poder público, y deberán adoptar todas las medidas necesarias para garantizar el derecho de todos los operadores económicos a prestar los servicios postales.
Esto no impide que los Estados miembros supediten, en caso necesario, la prestación de dichos servicios a procedimientos de declaración o licencias por categoría y, cuando sea necesario, a procedimientos de licencias individuales para garantizar que se cumplan los requisitos esenciales y se salvaguarde el servicio universal. En este caso, los Estados miembros deberían velar por la transparencia, la objetividad y el carácter no discriminatorio de las condiciones establecidas en estos procedimientos, así como por la existencia de un procedimiento eficaz para recurrir ante los Tribunales cualquier denegación.
ii) Inexistencia de medios menos restrictivos para garantizar los servicios de interés económico general
Los derechos exclusivos pueden concederse o mantenerse sólo en la medida absolutamente necesaria para garantizar el funcionamiento de las misiones de interés económico general. En muchos ámbitos, el acceso de nuevas empresas al mercado podría contribuir, gracias a sus conocimientos prácticos y teóricos, a la realización de los servicios de interés económico general.
Si el operador a que se refiere el punto 4.2 no presta satisfactoriamente todos los elementos del servicio universal exigidos por la Directiva postal (como la posibilidad de que todo ciudadano del Estado miembro afectado y, en particular, los que viven en zonas remotas, tenga acceso a periódicos, revistas y libros) incluso disfrutando de una red postal universal y de derechos especiales o exclusivos, el Estado miembro implicado debe actuar[31]. En lugar de ampliar los derechos ya concedidos los Estados miembros deberían hacer posible que los servicios se presten por competidores y, a estos efectos, pueden imponer obligaciones a dichos competidores, además de los requisitos esenciales. Todas estas obligaciones deberían ser objetivas, no discriminatorias y transparentes.
iii) Proporcionalidad
Además, los Estados miembros deben garantizar que el ámbito amparado por los derechos especiales y exclusivos garantizados guarda proporción con el interés económico general para el que se han concedido dichos derechos. Prohibir la autoentrega, es decir, la prestación de servicios postales por la persona física o jurídica (lo que incluye las organizaciones filiales o subsidiarias) generadora del correo, o la recogida o el transporte de tales envíos por un tercero que actúa únicamente en su nombre podría, por ejemplo, ser desproporcionado respecto del objetivo de garantizar recursos adecuados para la red postal pública. Los Estados miembros deben ajustar también el ámbito de los derechos especiales o exclusivos en función de la evolución de las necesidades y de las condiciones en que se prestan los servicios postales y tomando en cuenta cualquier ayuda de Estado concedida al operador citado en el punto 4.2.
iv) Supervisión por un organismo regulador independiente
La supervisión del cumplimiento de las misiones de servicio público de los operadores mencionados en el punto 4.2, el acceso abierto a la red postal pública y, en su caso, la concesión de licencias o el control de declaraciones, así como el respeto por los operadores económicos de los derechos especiales o exclusivos de los operadores mencionados en el apartado 4.2. recaerá en un organismo u organismos independientes de estos últimos[32].
Este organismo deberá, en particular, velar por que los contratos de prestación de servicios reservados sean totalmente transparentes, se facturen separadamente y se diferencien de los servicios no reservados (como la impresión, el etiquetado y la introducción en sobres). Debería también asegurarse de que las condiciones para los servicios híbridos (en parte reservados, en parte liberalizados) se especifiquen por separado, y de que el elemento reservado esté abierto a todos los candidatos, independientemente de la adquisición del componente no reservado.
v) Control efectivo de los servicios reservados
Las tareas que no entran dentro del sector abierto a la competencia deberían ser controladas eficazmente por los Estados miembros según los objetivos del servicio y los niveles de rendimiento publicados y debería informarse regular y públicamente sobre su cumplimiento.
vi) Transparencia de la contabilidad
Cada operador citado en el punto 4.2 utiliza una única red postal para competir en distintos mercados. Los operadores que gestionan una red postal universal pueden caer fácilmente en prácticas discriminatorias en cuanto a los precios y servicios entre categorías de clientes o dentro de éstas, dados los elevados gastos generales que no pueden asignarse plena y específicamente a cualquier otro servicio en particular. Por consiguiente, las subvenciones cruzadas son muy difíciles de determinar, tanto entre las distintas fases de manipulación de los envíos en la red postal pública y entre las actividades reservadas y los servicios prestados en condiciones de competencia. Asimismo, algunos operadores ofrecen tarifas preferentes para los envíos culturales, cuando es evidente que no se cubren sus costes medios totales. Los Estados miembros están obligados en virtud de los artículos 5 y 90 a asegurar el pleno respecto del Derecho comunitario. En opinión de la Comisión, el medio más apropiado de cumplir dicha obligación es que los Estados miembros exijan a los operadores a que hace referencia el punto 4.2 que lleven registros financieros separados, en los que se especifiquen por separado los costes y los ingresos asociados con la prestación de los servicios sujetos a derechos exclusivos y los prestados en condiciones de competencia, y faciliten la plena evaluación de las condiciones aplicadas en los distintos puntos de acceso a la red postal pública. Los servicios híbridos, que combinan elementos de los servicios reservados y de los abiertos a la competencia, también deberían diferenciar entre los costes de cada elemento. Los sistemas de contabilidad interna deben funcionar sobre la base de principios de contabilidad de costes coherentemente aplicados y objetivamente justificables. Las cuentas financieras se formularán, se someterán a auditoría por parte de un auditor independiente, que puede ser designado por la autoridad nacional de reglamentación, y se publicarán con arreglo a la legislación correspondiente comunitaria y nacional aplicable a las empresas comerciales.
vii) Acceso no discriminatorio a la red postal
Los operadores tienen que prestar el servicio universal facilitando un acceso no discriminatorio a clientes o intermediarios en puntos de acceso públicos adecuados a las necesidades de dichos usuarios. Las condiciones de acceso que incluyen contratos (cuando se ofrecen) deberían ser transparentes, publicarse de modo apropiado y ofrecerse sobre una base no discriminatoria.
Al parecer, algunos operadores ofrecen tarifas preferentes no transparentes a determinados grupos de clientes. Los Estados miembros deben controlar las condiciones de acceso a esta red a fin de garantizar que no se discrimina en lo referente a las condiciones de utilización o a las cargas que deben abonar. En particular, deben velar por que los intermediarios, incluidos los operadores de otros Estados miembros, puedan elegir entre los distintos puntos de acceso a la red postal pública y obtener acceso dentro de un período de tiempo razonable a unas tarifas basadas en los costes reducidos, que tengan en cuenta los servicios efectivamente requeridos.
La obligación de proporcionar un acceso no discriminatorio a la red postal pública no significa que los Estados miembros deban garantizar el acceso de envíos de correspondencia que a partir de su territorio son transportados por empresas privadas a otro país, violando un monopolio postal, para ser introducidos en la red postal pública a través de un operador postal de ese otro país con la única finalidad de beneficiarse de tarifas postales más reducidas. No se consideran abusivas otras razones económicas, como los costes e instalaciones de producción, el valor añadido o el nivel del servicio ofrecido en otros Estados miembros. El organismo regulador independiente podrá penalizar las prácticas fraudulentas.
En la actualidad, puede en ocasiones rechazarse, o sólo autorizarse de forma condicionada, el acceso transfronterizo a las redes postales de aquellos envíos postales cuyo proceso de producción supone una transmisión de datos transfronteriza previa a la existencia física del envío. Estos supuestos normalmente se denominan «reenvío inmaterial». En las actuales circunstancias, el operador que entrega el envío puede, en efecto, enfrentarse a un problema económico derivado del nivel de gastos terminales aplicado entre operadores postales. Los operadores tratan de solucionar este problema mediante la introducción de un sistema adecuado de gastos terminales.
La Comisión puede solicitar a los Estados miembros que informen, con arreglo al apartado 1 del artículo 5 del Tratado, sobre las condiciones de acceso aplicadas y las razones de las mismas. La Comisión no facilitará la información obtenida en respuesta a dichas solicitudes en la medida en que esté cubierta por la obligación de secreto profesional.
9. RESUMEN
La presente Comunicación se adopta a nivel comunitario con objeto de facilitar la evaluación de algunas prácticas de las empresas y algunas medidas estatales relacionadas con los servicios postales. Sería conveniente que, tras un período de desarrollo, posiblemente en torno a 2000, la Comisión efectuara una evaluación del sector postal con respecto a las normas del Tratado, para establecer si es necesario modificar las condiciones establecidas en la presente Comunicación sobre la base de consideraciones sociales, económicas o tecnológicas y sobre la de la experiencia en los asuntos postales. A su debido tiempo, la Comisión llevará a cabo una evaluación global de la situación del sector postal con respecto a los objetivos de la presente Comunicación.
[1] COM(91) 476 final.
[2] «Líneas directrices para el desarrollo de los servicios postales comunitarios» [COM(93) 247], de 2 de junio de 1993.
[3] DO C 48, 16.2.1994, p. 3.
[4] DO C 322, 2.12.1995, p. 22.
[5] DO C 322, 2.12.1995, p. 3.
[6] DO C 20, 20.1.1997, p. 159.
[7] Véase especialmente la sentencia de 12 de febrero de 1992 en los asuntos acumulados C-48/90 y C-66/90, Reino de los Países Bajos, Koninklijke PTT Nederland y PTT Post BV/Comisión, Rec. 1992, p. I-565, y la sentencia de 19 de mayo de 1993 en el asunto C-320/91 Paul Corbeau, Rec. 1993, p. I-2533.
[8] COM(96) 443 final.
[9] Véase la nota a pie de página 8.
[10] Véanse las sentencias de 23 de octubre de 1997 en los asuntos C-157/94 a C-160/94, «Obligaciones de los Estados miembros - Electricidad», Comisión de las Comunidades Europeas/Países Bajos (C-157/94), Italia (C-158/94), Francia (C-159/94) y España (C-160/94).
[11] Las definiciones se interpretarán a la luz de la Directiva postal y de cualquier cambio procedente de modificaciones de dicha Directiva.
[12] En el punto 5.3 se explica el significado de esta importante frase en el contexto del Derecho de la competencia
[13] Decisiones de la Comisión 90/16/CEE (DO L 10 de 12.1.1990, p. 47) y 90/456/CEE (DO L 233 de 28.8.1990, p. 19).
[14] Véase la Comunicación de la Comisión sobre la definición de mercado pertinente a los efectos de la aplicación del Derecho de la competencia comunitario (DO C 372 de 9.12.1997, p. 5).
[15] Véase la nota a pie de página 13.
[16] UFC - Que Choisir, «Postal services in the European Union», abril de 1994.
[17] Hace algunas décadas en muchos Estados miembros los usuarios podían aún confiar en este servicio para recibir por la tarde cartas ordinarias enviadas por la mañana. Desde entonces, se ha venido observando la disminución continua de la calidad del servicio, especialmente del número de rondas diarias de reparto, que se han reducido de cinco a una (o dos en algunas ciudades de la Unión). Los derechos exclusivos de las administraciones postales han favorecido esta disminución de la calidad, ya que han impedido a otras empresas entrar en el mercado. A consecuencia de ello, las administraciones postales no han conseguido compensar los aumentos salariales y la reducción de las horas de trabajo por la tecnología moderna, al contrario de las empresas de los sectores abiertos a la competencia.
[18] Véase la Directiva postal, considerandos 16 y 28 y capítulo 5.
[19] Considerando por la Unión Postal Universal «obra intelectual», en la que se incluyen libros, periódicos y revistas.
[20] Directiva 80/723/CEE de la Comisión de 25 de junio de 1980, sobre la transparencia de las relaciones financieras entre Estados miembros y empresas públicas (DO L 195 de 29.7.1980, p. 35).
[21] Para una explicación general de los principios derivados del artículo 59, véase la Comunicación interpretativa de la Comisión relativa a la libre circulación transfronteriza de servicios (DO C 334 de 9.12.1993, p. 3).
[22] Véase la sentencia de 13 de diciembre de 1991 en el asunto C-18/88, RTT/GB-Inno-BM, apartados 25-28, Rec. 1991, p. I-5981.
[23] Sentencia del Tribunal en el asunto C-387/92, Banco de Crédito/Ayuntamiento de Valencia, Rec. 1994, p. I-887.
[24] DO L 195 de 29.7.1980, p. 35.
[25] DO L 254 de 12.10.1993, p. 16.
[26] Asunto NN 135/92 (DO C 262 de 7.10.1995, p. 11).
[27] Sentencia de 27 de febrero de 1997 en el asunto T-106/95, Rec. 1997, p. II-229.
[28] En relación con los límites a la aplicación de la exención establecida en el apartado 2 del artículo 90, véase la posición adoptada por el Tribunal en los siguientes asuntos: asunto C-179/90, Merci convenzionali porto di Genova SpA/Siderurgica Gabrielli SpA, sentencia de 10 de diciembre de 1991; Rec. 1991, p. I-1979; asunto C-41/90, Klaus Höfner y Fritz Elser/Macroton GmbH, sentencia de 23 de abril de 1991, Rec. 1991, p. I-5889.
[29] Esto puede afectar especialmente al correo de un Estado transportado por empresas comerciales a otro Estado a fin de introducirlo en la red postal pública a través de un operador de ese otro Estado.
[30] Incluso en una situación de monopolio, los remitentes tendrán la libertad de usar determinados servicios prestados por un intermediario, por ejemplo, la (pre)clasificación anterior al depósito ante el operador postal.
[31] De conformidad con el artículo 3 de la Directiva postal, los Estados miembros deben garantizar que los usuarios gocen del derecho a una servicio universal.
[32] Véanse, en particular, los artículos 9 y 22 de la Directiva postal.