§ 19. Sentencia
163/1994, de 26 de mayo, del Pleno del Tribunal Constitucional en el Conflicto
positivo de Competencia 957/1985, promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de
Cataluña en relación con el artículo 2 del Real Decreto 904/1985, de 11 de
junio, por el que se constituye el Organismo Nacional de Loterías y Apuestas
del Estado. Voto Particular (BOE nº 151 de 25 de junio de 1994)
(…)
SENTENCIA
En el conflicto positivo de competencia, registrado
con el núm. 957/85, promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de
Cataluña, representado por el Abogado don Ramón Gorbs i Turbany, en relación
con el art. 2 del Real Decreto 904/1985, de 11 de junio, por el que se
constituye el Organismo Nacional de Loterías y Apuestas del Estado. Ha sido
parte el Gobierno de la
Nación, representado por el Abogado del Estado, y Ponente el
Magistrado don José Gabaldón López, quien expresa el parecer del Tribunal.
I. ANTECEDENTES
1. El día 2 de noviembre de 1985 tuvo entrada en
este Tribunal un escrito del Abogado de la Generalidad de
Cataluña interponiendo, en su representación y defensa, y una vez agotada sin
satisfacción la vía del requerimiento previo, conflicto positivo de competencia
frente al Gobierno de la
Nación por estimar que el art. 2 del Real Decreto 904/1985,
de 11 de junio, por el que se constituye el Organismo Nacional de Loterías y
Apuestas del Estado vulnera las competencias que a la Comunidad Autónoma
de Cataluña le atribuye el art. 9.32 de su Estatuto de Autonomía en materia de
juegos y apuestas. En consecuencia, solicita del Tribunal Constitucional que
declare que la competencia controvertida corresponde a la Generalidad de
Cataluña y que anule el art. 2 del citado Real Decreto. Basa su pretensión en
los siguientes fundamentos jurídicos:
a) Comienza el Abogado de la Generalidad
refiriéndose al régimen de distribución de competencias en materia de juego y
apuestas. El silencio que en relación a dicha materia guarda el art. 149.1 de la Constitución,
al no contener ninguna reserva de competencias sobre juegos y apuestas a favor
del Estado, permitió a las Comunidades Autónomas asumir competencias a través
de sus respectivos Estatutos de Autonomía de conformidad con el art. 149.3 C.E. Asunción de
competencias previstas en todos los Estatutos de Autonomía, excepto en el de la Comunidad Autónoma
de Madrid, y, en concreto, contenida para Cataluña en el art. 9.32 de su
Estatuto de Autonomía (E.A.C.). La lectura de los respectivos preceptos
estatutarios, y en particular del citado art. 9.32 E.A.C., evidencia que el
juego y las apuestas se han residenciado en la esfera de competencias de las
Comunidades Autónomas con la salvedad de las Apuestas Mutuas Deportivas
Benéficas, que aquellos preceptos estatutarios atribuyen al Estado, lo que
implica el correlativo desapoderamiento de éste con la excepción indicada y la
de la Lotería
Nacional, sin que, además, exista ningún título competencial
ajeno al relativo a juegos y apuestas que habilite al Estado para actuar en la
materia, razón por la cual el Consejo de Ministros basó su desistimiento al
requerimiento de incompetencia en que los juegos y apuestas a los que se
refiere el Real Decreto objeto del conflicto extienden su ámbito a todo el
territorio nacional. Sin embargo, la mera circunstancia de que una actividad se
extienda a todo el territorio del Estado no es suficiente para legitimar la
intervención de éste, y mucho menos cuando, como sucede en la materia que nos
ocupa, carece de título para ello, pues cuando opera el criterio de la
territorialidad como delimitador de competencias, la titularidad estatal viene
determinada no por el elemento territorial, sino por el elemento teleológico o
finalista de la atribución competencial, esto es, el interés supracomunitario
que determinadas materias comportan.
Este interés es el determinante de la atribución de
competencias y no la extensión o ámbito de una actividad la que configura aquel
interés, ya que por la vía de añadir el calificativo nacional a actividades
encomendadas o reservadas a las competencias de las Comunidades Autónomas se
produciría un vaciamiento absoluto del marco competencial autonómico.
Sentado esto, añade el Abogado de la Generalidad, resulta
que en materia de juegos y apuestas no existe un interés supracomunitario que
justifique la competencia estatal, como lo prueba el dato de que el
constituyente no incluyó dicha materia entre las reservadas al Estado, bien con
carácter absoluto bien como límite espacial de las competencias autonómicas, y
que el estatuyente al atribuir la competencia sobre juegos y apuestas a las
Comunidades Autónomas únicamente excepcionó las denominadas Apuestas Mutuas
Deportivo-Benéficas, concepto que debe entenderse referido a las reguladas por
el Real Decreto-ley de 12 de abril de 1946 y sobre cuyo ámbito estatal no puede
caber duda alguna. De otra parte, el desapoderamiento competencial del Estado
en materia de juegos y apuestas, con la salvedad de la denominada Lotería
Nacional y las Apuestas Mutuas Deportivo-Benéficas, no está reñido con la
posibilidad de que se celebren y organicen sorteos, loterías, rifas,
combinaciones aleatorias, juegos y apuestas cuyo ámbito se extienda a todo el
territorio del Estado. Posibilidad compatible con la circunstancia de que las
competencias autonómicas tengan limitada su eficacia al ámbito territorial
definido por los Estatutos de Autonomía, y el cómo conjugar dicha posibilidad
con el pleno respeto a la ordenación constitucional y estatutaria de
competencias es tarea que debe resolverse por el cauce de la intervención o
actuación cooperadora, cauce por el que no ha discurrido el precepto impugnado
en el presente conflicto.
b) Se refiere a continuación el Abogado de la Generalidad al
supuesto de que de adverso se pretenda fundamentar el precepto impugnado en la
consideración de que las loterías, juegos y apuestas y el Organismo al que se
encomienda su organización y gestión son medios de obtención de recursos
económicos, vinculándolos, así, a la competencia que en materia de Hacienda
General el art. 149.1.14 C.E. reserva al Estado.
Pues bien, con cita de la STC 71/1982, considera que a
pesar de los aspectos de índole fiscal o tributaria inherentes a las loterías,
juegos y apuestas, la existencia de un título expreso y específico, como el
contenido para la
Generalidad de Cataluña en el art. 9.32 de su Estatuto, atrae
para sí el ámbito material del que se trate, cediendo ante el mismo otros
títulos de carácter más genérico e impreciso como pudiera ser el enunciado en
el art. 149.1.14 C.E.
En esta estela, aunque no discute la competencia
del Estado en relación a la denominada Lotería Nacional, alude a la misma para
concluir que corresponde necesariamente al ámbito competencial de la Generalidad la llamada
Lotería Primitiva o Lotería de Números. Señala al respecto que la Lotería Nacional
aparece contemplada en la normativa vigente como un monopolio fiscal,
caracterización que junto a las singularidades técnicas que concurren en la
misma -carácter de efectos estancados de los billetes, castigo de infracciones
con arreglo a la legislación en materia de contrabando, etc.- parece
vincularla, a pesar de ser un juego, a la competencia en materia de Hacienda
General atribuida al Estado por el art. 149.1.14 C.E. Sin embargo, la Lotería Primitiva
o de Números únicamente tiene en común con la Lotería Nacional
su denominación de Lotería, ya que las características técnicas que las
separan, según resulta del Real Decreto 1.360/1985, de 1 de agosto, y de la
normativa reguladora de la Lotería Nacional, así como el dato de que la Lotería Primitiva
o de Números no aparece caracterizada como un monopolio fiscal, permite
concluir que ésta está jurídicamente configurada como una apuesta, pese a su
equívoca denominación, propia, por tanto, de la competencia exclusiva que para la Generalidad de
Cataluña consagra el art. 9.32 E.A.C.
c) Finalmente, el Abogado de la Generalidad analiza la
expresión «cualesquiera otros concursos de pronósticos que se realicen sobre
resultados de eventos deportivos», contenida en el inciso final del citado art.
2 del Real Decreto 904/1985. Sostiene al respecto que la competencia del Estado
en materia de Apuestas Mutuas Deportivo-Benéficas debe entenderse circunscrita
a las que revestían tal carácter en el momento de promulgarse los Estatutos de
Autonomía, por lo que todos aquellos concursos de pronósticos que se realicen
sobre resultados deportivos, que no sea las llamadas «quinielas de fútbol»,
entran en el ámbito competencial exclusivo autonómico, lo que determina que el
reproducido inciso final del precepto impugnado, al no detallar las exigencias
que residencian una apuesta o concurso de pronósticos en la esfera estatal o
autonómica, atribuyendo genéricamente dichas apuestas y concursos al Estado,
constituye una invasión y un menoscabo de las competencias de la Generalidad de
Cataluña.
2. Por providencia de 13 de noviembre de 1985 se
acordó admitir a trámite el presente conflicto positivo de competencia y dar
traslado al Gobierno de la demanda y documentos presentados al objeto de que en
el plazo de veinte días, y por medio de la representación procesal legalmente
establecida, aportase cuantos documentos y alegaciones considerare
convenientes, y, finalmente, dirigir comunicación al Presidente del Tribunal
Supremo a los efectos del art. 61.2 de la LOTC, ordenándose la publicación de la formalización
del conflicto en el BOE y en el «Diario Oficial de la Generalidad de
Cataluña».
3. Dentro del término conferido compareció la
representación del Estado formulando las siguientes alegaciones:
a) Inicia su escrito el Abogado del Estado con una
referencia a la delimitación objetiva del conflicto planteado. Destaca, así,
que por la Comunidad Autónoma
promoviente no se pretende cuestionar ni la competencia del Estado para seguir
gestionando la denominada Lotería Nacional, ni las competencias en cuyo ejercicio
se procedió a la creación del Organismo Nacional de Loterías y Apuestas del
Estado, ni, finalmente, con la salvedad de su art. 2, el Real Decreto que
regula la constitución del citado Organismo. Por tanto, únicamente a aquel
precepto se le imputa una extralimitación competencial al vulnerar las
competencias asumidas por la
Generalidad de Cataluña en materia de juegos y apuestas.
Precepto, sin embargo, que no hace sino asignar como funciones del Organismo
Nacional de Loterías y Apuestas del Estado la organización y gestión de las
loterías, juegos y apuestas que sean competencia estatal y la titularidad de
dicha competencia estatal no es discutida de contrario. De ahí que la auténtica
pretensión esgrimida por la
Generalidad de Cataluña se dirija a defender el
desapoderamiento que a su entender se ha producido respecto al Estado en
materia de juegos y apuestas en orden a las nuevas modalidades de rifas,
loterías, combinaciones aleatorias, juegos y apuestas.
b) Aunque la representación procesal de la Generalidad de
Cataluña no cuestiona la competencia del Estado respecto a la denominada
Lotería Nacional, lo cierto es, sostiene el Abogado del Estado, que el precepto
impugnado no hace sino residenciar la gestión de aquella Lotería en el
Organismo Nacional de Loterías y
Apuestas del Estado, por lo que a esta cuestión se
refiere en defensa de la subsistencia de la Lotería Nacional
como monopolio del Estado. Está configurada en nuestro ordenamiento jurídico
como un recurso ordinario del presupuesto estatal de ingresos (art. 1 de la Instrucción General
de Loterías aprobada por Decreto de 23 de marzo de 1956), que por su naturaleza
debe reputarse como ingreso de Derecho privado y que se inscribe
conceptualmente en el ámbito genérico de los juegos, rifas y apuestas como
modalidad que es de contrato aleatorio. La indicada naturaleza de ingreso de
Derecho privado no cuestiona ni la subsistencia en el ámbito territorial de
Cataluña de la competencia del Estado para obtener el recurso ordinario del
presupuesto en que consiste la Lotería Nacional, ni la coexistencia de esta
modalidad de Lotería con la que la Comunidad Autónoma
de Cataluña pudiera válidamente establecer en su ámbito territorial (arts. 4.1 a) L.O.F.C.A. y 44.11
E.A.C.). Dicho esto, el carácter exclusivo que el art. 9.32 E.A.C., en relación
con los arts. 25.2 y 44.11 E.A.C., asigna a las competencias asumidas por la Generalidad en materia
de juegos y apuestas en orden a la obtención de ingresos financieros no puede
interpretarse desvinculando dichos preceptos de aquellos otros en que la Constitución
se refiere a la
Hacienda General, dada la falta de alusión explícita al juego
en los arts. 148 y 149 C.E.,
y por razón de su naturaleza de recurso ordinario de los Presupuestos Generales
del Estado, el art. 149.1.14 C.E. es título preciso y suficiente para que el
Estado pueda mantener en Cataluña la Lotería Nacional.
Ello no obsta, sin embargo, para que la Comunidad Autónoma
en el ejercicio de su competencia exclusiva en materia de casinos, juegos y
apuestas (art. 9.32 E.A.C.) pueda dictar las normas que tenga por conveniente
autorizando nuevos juegos y apuestas y regulándolos sustancialmente. Ahora
bien, la exclusividad competencial que el art. 9.32 E.A.C. define en modo
alguno comporta una limitación del Estado para organizar juegos y apuestas
sobre todo de ámbito nacional, en razón de la esencial naturaleza de las
competencias económicas, calificadas por el Tribunal Constitucional en la STC 1/1982 de concurrentes, y
de la exigencia de que el orden económico nacional sea uno en todo el ámbito
del Estado. A mayor abundamiento, añade el Abogado del Estado, existe un
límite, absoluto o relativo, al ejercicio de las competencias autonómicas. El
límite de la autonomía y el límite de la validez de las actuaciones de las
Comunidades Autónomas tiene una referencia territorial muy concreta en
numerosos preceptos tanto de la
C.E. como de los respectivos Estatutos de Autonomía. En este
ámbito han de citarse el art. 137 de la Constitución y, en concreto, el art. 25.1 E.A.C.,
precepto que contiene una referencia estricta del territorio como límite
absoluto a las competencias de la Generalidad. Así, la aplicación al conflicto
planteado de los citados preceptos constitucional y estatutario y de la
doctrina contenida en la STC
25/1981, en la que se califica a las Comunidades Autónomas como «Corporaciones
Públicas de base territorial y de naturaleza política», y 1/1982, en la que se
considera el elemento territorial como parámetro para determinar el ámbito
material de validez de las normas autonómicas, lleva a la conclusión de que la
competencia de la
Generalidad en materia de casinos, juegos y apuestas se
circunscribe al territorio que le es propio, en cuyo ámbito son susceptibles de
poner en práctica sus potestades legislativas y de organización, gestión y
administración. De esta forma la coexistencia de la Lotería estatal con
las eventualmente creadas por las Comunidades Autónomas es perfectamente
posible, toda vez que la competencia estatal concurrente con la autonómica
queda referida a aquellos juegos y apuestas «cuyo ámbito se extienda a todo el
territorio nacional» (art. 2, Real Decreto 904/1985).
c) Finalmente, se refiere el Abogado del Estado en
su escrito de alegaciones a la constitucionalidad del precepto impugnado.
Precepto, afirma, que asigna las funciones de organización y gestión de las
loterías y juegos de ámbito nacional («... cuyo ámbito se extienda a todo el
territorio nacional...») y competencia estatal («... que sean competencia del
Estado...»), al Organismo Nacional de Loterías y Apuestas del Estado, creado
por el art. 87.5 de la Ley
50/1984, por lo que es fácil advertir que no se asume título competencial
alguno y que únicamente se residencian las funciones de organización y gestión
de competencias estatales en un Organismo, sin que pueda ser cuestionada la
potestad organizatoria del Estado. Dado que las funciones organizativas que se
atribuyen al Organismo Nacional de Lotería y Apuestas del Estado se refieren
exclusivamente a la gestión de loterías, apuestas y juegos que sean competencia
del Estado y cuyo ámbito se extienda a todo el territorio nacional,
difícilmente puede advertirse en el precepto impugnado una alteración de
ámbitos competenciales, pues la suya es una redacción de escrupulosa
conformidad y respeto con la distribución competencial que se deriva de la Constitución y
del Estatuto de Cataluña, resultando incuestionable, pues el Estado es
competente en los términos ya expuestos en materia de loterías, juegos y
apuestas, que se pueda crear un organismo que sirva de estructura
administrativa encargado de su gestión. Por último, en relación con los
«concursos de pronósticos que se realicen sobre resultados de eventos
deportivos», considera que, frente a lo argumentado por la Generalidad de
Cataluña, por Apuestas Mutuas Deportivas Benéficas no han de entenderse
únicamente las denominadas «quinielas de fútbol», conclusión a la que llega
ateniéndose a los arts. 1 del Real Decreto-ley de 12 de abril de 1946, por el
que se crea el Servicio de Apuestas Mutuas Deportivo-Benéficas, y 11 de la Orden de 19 de octubre de
1946, por la que se aprueba el Reglamento provisional de su Patronato, ya que
prevé el primero que las citadas apuestas «por el momento se extenderán
únicamente al fútbol, sin perjuicio de que más adelante se aplique a otros
deportes», y el segundo advierte con claridad que cuando se quiere aludir a las
llamadas «quinielas de fútbol» ha de escribirse Apuestas Mutuas
Deportivo-Benéficas de fútbol.
Por lo que antecede, la representación del Gobierno
de la Nación
suplica se dicte Sentencia por la que se declare que el art. 2 del Real Decreto
904/1985, de 11 de junio, no contraviene la distribución de competencias que
entre el Estado y la
Generalidad de Cataluña establecen la C.E. y el E.A.C.
4. Por providencia de 24 de mayo de 1994, se acordó
señalar el día 26 del mismo mes para la deliberación y votación de la presente
Sentencia.
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. El Consejo Ejecutivo de la Generalidad de
Cataluña plantea el presente conflicto de competencia frente al Gobierno de la Nación por entender
que el art. 2 del Real Decreto 904/1985, de 11 de junio, por el que se
constituye el Organismo Nacional de Loterías y Apuestas del Estado (O.N.L.A.E.)
invade la competencia exclusiva que a la Comunidad Autónoma
le atribuye el art. 9.32 de su Estatuto de Autonomía en materia de «casinos,
juegos y apuestas, con exclusión de las Apuestas Mutuas Deportivo-Benéficas».
Por el citado Real Decreto se procede a la
constitución efectiva del O.N.L.A.E., creado por el art. 87.5 de la Ley 50/1984, de 30 de
diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1985, con objeto de asumir
las funciones del Servicio Nacional de Loterías e integrar el Patronato de
Apuestas Mutuas Deportivo-Benéficas, cuya supresión se disponía en el art. 85.4 a) de la citada Ley. El
precepto al que se atribuye haber invadido la competencia autonómica establece
las funciones del O.N.L.A.E., el cual «tendrá a su cargo la organización y
gestión de las loterías, apuestas y juegos que sean competencia del Estado,
asumiendo la competencia que actualmente tiene concedida el Servicio Nacional
de Loterías en materia de celebración y autorización de sorteos, loterías,
rifas, combinaciones aleatorias, juegos y apuestas cuyo ámbito se extiende a
todo el territorio nacional y las que actualmente le corresponden al Patronato
de Apuestas Mutuas Deportivo-Benéficas en materia de organización y difusión en
exclusiva de las quinielas sobre el fútbol y de cualesquiera otros concursos de
pronósticos que se realicen sobre resultados de eventos deportivos».
2. El Abogado de la Generalidad no
cuestiona la competencia del Estado sobre la Lotería Nacional,
si bien limitada a la modalidad regulada en la Instrucción
general de Loterías de 1956, por ser un ingreso ordinario de los Presupuestos
Generales del Estado y estar reservada a éste la competencia en materia de
Hacienda General (art. 149.1.14 C.E.), ni sobre las Apuestas Mutuas
Deportivo-Benéficas, al estar expresamente excluida su atribución a la Comunidad Autónoma
por el art. 9.32 E.A.C.; pero alega que en razón del silencio que sobre el
juego mantiene el art. 149.1
C.E., esta materia, al amparo de la cláusula del art. 149.3 C.E., se ha
residenciado, en virtud de las previsiones estatutarias y en concreto para
Cataluña de lo dispuesto en el art. 9.32 E.A.C., en la esfera de competencias
de las Comunidades Autónomas, lo cual implica el correlativo desapoderamiento
del Estado con las ya indicadas excepciones de las Apuestas Mutuas
Deportivo-Benéficas y de la modalidad dicha de la Lotería Nacional,
sin que le esté reservado título competencial que le habilite para actuar en la
materia. Por ello, ya que el juego es competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma
de Cataluña, ex art. 9.32 E.A.C., el precepto impugnado invade la competencia
autonómica al prever como funciones del O.N.L.A.E., de una parte, la asunción
de las que tenía concedidas el extinguido Servicio Nacional de Loterías en
materia de celebración y autorización de sorteos, loterías, rifas,
combinaciones aleatorias, juegos y apuestas cuyo ámbito se extienda a todo el
territorio nacional, pues en el territorio de la Comunidad Autónoma
de Cataluña ésta es la única competente en materia de juego; y, de otro lado,
la organización y difusión de cualesquiera otros concursos de pronósticos que
se realicen sobre resultados de eventos deportivos, pues la competencia del
Estado en materia de Apuestas Mutuas Deportivo-Benéficas debe entenderse
circunscrita a las quinielas de fútbol.
Por su parte, la representación procesal del Gobierno
estima, en cuanto a la asunción por el O.N.L.A.E. de las funciones del Servicio
Nacional de Loterías, que el art. 2 del Real Decreto citado no hace sino
residenciar la gestión de la Lotería Nacional en el O.N.L.A.E.; y en defensa
de la subsistencia de la misma como monopolio del Estado en el territorio de la Comunidad Autónoma
de Cataluña invoca la competencia de aquél en materia de Hacienda General (art.
149.1.14 C.E.), dada la configuración de la Lotería Nacional
en nuestro ordenamiento jurídico como recurso ordinario del presupuesto estatal
de ingresos, sin que ello constituya obstáculo para la coexistencia de esta
modalidad de lotería con la que la Comunidad Autónoma
pudiera válidamente establecer en el ámbito territorial que le es propio.
Entiende, asimismo, que la competencia exclusiva de la Generalidad de
Cataluña en materia de juego en modo alguno comporta una limitación al Estado
para organizar juegos y apuestas sobre todo el ámbito nacional en razón de la
exigencia de que el orden económico nacional sea uno en todo el ámbito del
Estado y del límite territorial de las competencias autonómicas, previsto para
Cataluña en el art. 25.1 E.A.C. Por último, en relación con el inciso final del
precepto impugnado que asigna al O.N.L.A.E. «la organización y difusión de
cualesquiera concursos de pronósticos que se realicen sobre resultados de
eventos deportivos», considera carente de fundamento el razonamiento de la Generalidad, ya que
las Apuestas Mutuas Deportivo-Benéficas, reservadas a la competencia del Estado,
no se circunscriben únicamente a las denominadas quinielas de fútbol, sino que
conforme a su normativa reguladora pueden extenderse a cualquier otro deporte,
por lo que resulta indiscutible la competencia estatal al respecto.
Se cuestiona, pues, la atribución al O.N.L.A.E. de
competencias para autorizar, organizar o gestionar cualesquiera clase de
sorteos, juegos, apuestas, rifas tómbolas y combinaciones aleatorias cuyo
ámbito se extiende a todo el territorio nacional, incluso las modalidades de Lotería
que no sean la regulada por la Instrucción de Loterías de 1956, así como las
apuestas mutuas Deportivo-Benéficas que no sean las de fútbol.
3. Notorio es que en la fijación por la Constitución
de las materias sobre las que las Comunidades Autónomas pueden asumir
estatutariamente competencias (art. 148.1 C.E.), o sobre las que se reservan al
Estado -indisponibles, por ello, para los Estatutos de Autonomía (art. 149.1 C.E.)-, no existe
ninguna mención expresa en relación al juego en general, como tampoco se hace
en dichos Estatutos; pero en éstos, con la única excepción de la Comunidad Autónoma
de Madrid, aparece con el singular y uniforme título de «casinos, juegos y
apuestas, con exclusión de las Apuestas Mutuas Deportivo-Benéficas», la
atribución a las correspondientes Comunidades Autónomas de competencias de
diferente cualidad y alcance, pues a algunas, entre ellas Cataluña, se les
atribuye competencia exclusiva (arts. 10.35 E.A. del País Vasco; 9.32 E.A. de
Cataluña; 27.27 E.A. de Galicia; 13.33 de Andalucía; 31.31 E.A. de la Comunidad Valenciana;
44.16 L.O.R.A.F.N.A.
y 10.10 E.A. de Baleares); a otras, la ejecución de la legislación del Estado
(art. 36.2 d) E.A. de Aragón); y, finalmente, respecto a otras se prevé una
futura asunción de competencias cuando se activen los procedimientos que lo
permitan (arts. 13.1 c) E.A. de Asturias; 25.1 c) E.A. de Cantabria; 11.1 e)
E.A. de la Rioja;
13.1 b) E.A. de Murcia; 35.1 c) E.A. de Castilla-La Mancha; 34 a) E.A. de Canarias; 10.1
b) E.A. de Extremadura; 29.1.18 E.A. Castilla y León).
Por lo tanto, con arreglo a la cláusula del art. 149.3 C.E., según la cual
«las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución podrán
corresponder a las Comunidades Autónomas en virtud de sus respectivos Estatutos...»,
y dado que en el art. 149.1
C.E. no se reserva al Estado competencia alguna bajo el
enunciado de «casinos, juegos y apuestas», cabe afirmar que corresponde a la Generalidad de
Cataluña, de acuerdo con el art. 9.32 E.A.C., la competencia exclusiva sobre
los casinos, juegos y apuestas, excepto las Apuestas Mutuas Deportivo-Benéficas
(STC 52/1988, fundamento jurídico 4.), y que esta competencia comprende la de
organizar y autorizar la celebración de juegos en el territorio de la Comunidad Autónoma.
Ahora bien, ni el silencio del art. 149.1 C.E. respecto al
juego ni el hecho de que los Estatutos de Autonomía de algunas Comunidades
Autónomas, entre ellas el de Cataluña, califiquen de exclusiva la competencia
autonómica (excepto las Apuestas Mutuas Deportivo-Benéficas) puede
interpretarse como equivalente a un total desapoderamiento del Estado, pues
ciertas materias y actividades que bajo otros enunciados el art. 149.1 C.E. reserva a aquél
se encuentran estrechamente ligadas con el juego. Como reiteradamente tiene
declarado este Tribunal, la calificación jurídica y el alcance de las
competencias de las Comunidades Autónomas no puede hacerse derivar únicamente
de una lectura aislada de la denominación que reciben en los textos
estatutarios sino de una interpretación sistemática de todo el bloque de la
constitucionalidad, dentro del cual la Constitución «conserva intacta su fuerza
normativa dominante como lex superior de todo el ordenamiento, fuerza normativa
que no se agota ni disminuye con la promulgación de los Estatutos de Autonomía,
cuyos preceptos, por más que califiquen como exclusiva la competencia asumida
ratione materiae, no pueden oponerse a las normas constitucionales que, en su
caso, reconozcan al Estado títulos competenciales sobre esa misma materia» (STC
20/1988).
4. Procede, desde esa perspectiva, hacer aquí
abstracción (pues no afecta al objeto debatido) del hecho de que el juego, por
su complejo carácter como fenómeno sociológico e incluso económico, presente
diversidad de aspectos que pueden situarle en el ámbito de otros títulos
competenciales reservados al Estado por el art. 149.1 C.E. y singularmente
el 14, en cuanto, como fuente de ingresos, puede ser objeto de gravamen fiscal
por parte de aquél en virtud del art. 133.1 C.E. dentro del sistema de competencias
en la materia.
Mas lo ahora discutido es si el art. 2 del Real
Decreto 904/1985 ha invadido al aplicar el art. 87.5 de la Ley 50/1984, de 30 de
diciembre, la competencia propia de Cataluña en materia de juego, porque al
crear el O.N.L.A.E. le atribuye la organización y gestión de las loterías,
apuestas y juegos que sean competencia del Estado así como la asunción de la
competencia que en aquel momento tenía el suprimido Servicio Nacional de
Loterías y el Patronato de Apuestas Mutuas Deportivas Benéficas, en materia de
celebración y autorización de sorteos, loterías, rifas, combinaciones
aleatorias juegos cuyo ámbito se extiende a todo el territorio nacional, así
como la organización y difusión de concursos de pronósticos sobre resultado de
eventos deportivos.
Dado que al inciso inicial del precepto no se hace
reproche puesto que no se prejuzga el mismo cuáles sean las loterías, apuestas
y juegos competencia del Estado, y que tampoco se discute la de éste sobre la Lotería Nacional
si bien sólo en la modalidad denominada Lotería Moderna por la Instrucción de
Loterías de 1956, la cuestión ha de referirse, por una parte, a la competencia
para la organización y gestión de la Lotería en general; de otra, a la autorización,
organización y gestión de otros sorteos, juegos, apuestas, rifas, combinaciones
aleatorias «cuyo ámbito se extiende a todo el territorio nacional» y por
último, a la organización por el citado organismo de concursos de pronósticos
que se realicen sobre resultados de eventos deportivos.
5. Procede afirmar la competencia del Estado sobre
las Loterías y no sólo sobre la modalidad denominada Lotería Nacional por la Instrucción de
1956. La Lotería
es un juego conceptuado como tal desde su origen sin distinguir las variedades con
las que el elemento aleatorio se articulaba en su organización. Desde el siglo
XVIII en que se introdujo fue configurándose como una institución definida
globalmente por aquel singular nombre y su carácter de juego de suerte
reservada su explotación a la
Hacienda con el único fin de producir ingresos no
tributarios, regalía de la
Corona primero y monopolio fiscal más tarde (el R.D. de 30 de
septiembre de 1763 establece que sus ganancias se pondrán en la Tesorería General);
caracteres que la han definido desde un principio sin consideración a la
específica organización del juego mismo, sus modalidades o su administración,
desarrolladas y modificadas en su ámbito interno por las autoridades propias.
La exclusividad del juego en manos de la Hacienda, determina la
prohibición de la venta de billetes de loterías extranjeras, pasa luego a la
supresión de las rifas, incluso las de establecimientos públicos a
particulares, sometiendo más tarde a unas y otras a licencia de la propia
Administración, de suerte que el monopolio fiscal, primero actividad propia
sobre la Lotería,
se extiende a los demás juegos de suerte que pueden concurrir con ella y asume
la competencia para autorizarlos.
Y como tal monopolio fiscal, institución productora
de ingresos para la
Hacienda General, está calificada por la legislación vigente
al promulgarse la
Constitución y al dictarse la Ley 50/1984 y el R.D. 904/1985, de creación del
O.N.L.A.E.; la
Instrucción de Loterías de 23 de marzo de 1956 la califica
como «un recurso ordinario del presupuesto de ingresos y un Monopolio del
Estado» (art. 1) así como «un servicio explotado por la Administración»
(art.2).
Y como tal recurso ordinario del presupuesto de
ingresos y monopolio del Estado es competencia de éste en virtud del título de
Hacienda General que no se circunscribe obviamente a los ingresos meramente
tributarios sino también a estos otros ingresos por renta o derechos de
monopolio ejercido exclusivamente para producirlos. Título que no puede quedar
limitado a la específica denominación de Lotería Nacional como una de las
modalidades de la
Lotería, sino a todo lo que ésta significa como monopolio
históricamente definido institucionalmente. Y sin que, para diferenciarlo,
puedan utilizarse criterios relativos a que según su organización parezca más
marcadamente juego o apuesta, puesto que, según la evolución histórica caben
todos dentro de la institución configurada por su fin y organización y
calificada con un nombre genérico.
Como monopolio fiscal, pues, cuyo establecimiento
constituye una manifestación del poder financiero del Estado reservando el
ejercicio exclusivo de un juego de suerte para producir unos ingresos públicos,
corresponde a la
Administración del Estado la gestión y explotación del juego
de la Lotería
en todo el territorio nacional.
6. No se trata, por tanto, de que al Estado se
atribuya la competencia por razón de las modalidades de organización del juego
de la Lotería,
sino porque la atribuida a la Hacienda Pública comprende el monopolio fiscal
como productor de ingresos públicos, al margen del carácter concreto del juego
gestionado; lo determinante es, pues, si al juego organizado y gestionado por
el Estado debe atribuirse el carácter de Lotería, y no, por supuesto, a
cualquier otra actividad industrial productora de ingresos para el Estado.
No se produce, por otra parte, un desplazamiento de
los títulos de competencia específicos por el genérico (en este caso, el del
art. 149.1.14); en primer término, porque no se trata de una competencia
general en orden a la creación por parte del Estado de cualesquiera juegos y
apuestas, sino de una especial atribución de la que le corresponde sobre un
monopolio fiscal históricamente definido y conservado hasta hoy; pero además,
porque la estatutariamente atribuida a las Comunidades Autónomas tampoco es una
competencia sobre el juego en general, sino sobre «casinos, juegos y apuestas»,
que para permitir una aplicación amplia que incluya todas las modalidades de
aquél exige una interpretación genérica pues si descendiese a los caracteres de
cada juego o apuesta acaso hubiera de ser restringida según sus características
singulares.
7. El régimen de monopolio, como antes decimos, se
extendió hasta prohibir la celebración de cualquier rifa sin previa licencia
(R.D. 20 abril 1875, Ley 31 diciembre 1881, Instrucción General de Loterías 23
de febrero 1892, etc.) consolidando así el monopolio de Hacienda sobre la Lotería Nacional;
régimen de licencia previa que llega a la Instrucción General
de Loterías de 23 de marzo de 1956 (art. 3) atribuyendo al Ministerio de
Hacienda la competencia para otorgar la autorización y es finalmente el del
R.D.L. 16/1977, de 25 de febrero (art. 1). Así, los rendimientos del monopolio
de la Lotería
procedían por una parte de la explotación de este juego y por otra de cualquier
otro que fuese asumido por la Administración y en todo caso del gravamen sobre
las licencias en cuanto las mismas constituían una excepción a la prohibición
general. Por ello al extinguido Servicio Nacional de Loterías las normas que lo
organizan (Decreto 2.876/1963, de 15 de noviembre, Decreto 54/1964, de 16 de
enero) le atribuyeron la administración del monopolio y la autorización e
impuestos sobre rifas, tómbolas y juegos, si bien al Ministerio del Interior (y
los Gobernadores civiles) se confiaron las licencias para juegos que se
realizasen mediante máquinas, la instalación y funcionamiento de casinos y
salas de bingo y el juego mediante boletos (Real Decreto-ley 16/1977, de 25 de
febrero, R.D. 444/1977, de 11 de marzo, R.D. 1.067/1981, de 24 de abril); las
del Servicio Nacional de Loterías son por último las asumidas por el O.N.L.A.E.
a la supresión de aquél.
Si la aprobación de los Estatutos de Autonomía
atribuyendo a determinadas Comunidades Autónomas competencia exclusiva en
materia de juegos y apuestas ha supuesto una alteración del ámbito funcional de
la Lotería
Nacional al confiarse a aquéllas la potestad de organización
y gestión de los juegos (incluso Lotería) en su propio territorio, ello no
puede llevar al extremo de desapoderar al Estado de una competencia que
atribuye a la
Hacienda General el art. 149.1.14 C.E. Sin perjuicio, pues,
de la competencia de cada Comunidad, cuando esté por ella asumida, corresponde
al Estado la gestión del monopolio de la Lotería.
8. La prohibición general del ejercicio sin
licencia de casinos, juegos y apuestas, unida al hecho de que no todas las
Comunidades tengan competencia o las tengan del mismo nivel, introduce un
interés supracomunitario para su autorización por el Estado. No se trata de que
la extensión territorial del juego atribuya competencia al Estado, sino que
éste deba ejercerla en nombre del interés general que justifica la regulación
previa para evitar un vacío.
El precepto impugnado no invade, así, la
competencia de la
Generalidad de Cataluña en materia de casinos, juegos y
apuestas por estar reservada a la competencia del Estado, ex art. 149.1.14
C.E., en razón de su naturaleza de fuente de la Hacienda estatal, la
gestión del monopolio de la Lotería Nacional, y con él la facultad de
organizar loterías de ámbito nacional; y además, en cuanto suponen una
derogación de la prohibición monopolística establecida a favor del Estado, el
otorgamiento de las concesiones o autorizaciones administrativas para la
celebración de sorteos, loterías, rifas, apuestas y combinaciones aleatorias
solamente cuando su ámbito se extienda a todo el territorio del Estado y sin
perjuicio de la competencia exclusiva de la Generalidad para
autorizar o celebrar aquellas actividades dentro de su ámbito territorial.
9. Finalmente, en cuanto a la función del
O.N.L.A.E. en materia de organización y difusión en exclusiva de cualesquiera
otros concursos de pronósticos que se realicen sobre resultados de eventos
deportivos, considera la
Generalidad que el Estado únicamente es competente en
relación con las denominadas quinielas de fútbol, por lo que el inciso final
del precepto supone una invasión y un menoscabo de las competencias de la Comunidad Autónoma.
Mas dicho alegato carece de consistencia. En efecto, de la competencia que en
materia de juegos y apuestas atribuye a la Comunidad Autónoma
el art. 9.32 de su Estatuto de Autonomía, expresamente se excluyen las Apuestas
Mutuas Deportivo-Benéficas, residenciadas, por tanto, en el ámbito competencial
del Estado y cuya gestión y administración correspondía al Patronato de
Apuestas Mutuas Deportivo-Benéficas, suprimido tras la constitución del
O.N.L.A.E. y cuyas funciones asumió éste. Cierto es que dichas Apuestas
inicialmente se extendieron sólo al fútbol, pero no lo es menos que la propia
normativa que las establece preveía también su aplicación a otros deportes si
se estimara conveniente (art. 1 Decreto-ley de 12 de abril de 1946), por lo que
ni siquiera en su origen podía identificarse la denominación de Apuestas Mutuas
Deportivo-Benéficas con las llamadas quinielas de fútbol, ni reducir aquellas a
las que sólo son una modalidad o tipo de apuesta mutua que se realiza sobre un
deporte determinado. Las apuestas mutuas deportivo-benéficas fueron, pues,
siempre un género sin otra especificación y como tal permaneció en el Estado su
competencia según la excepción formulada en el propio Estatuto de Autonomía, es
decir, no sólo la organización y difusión de las denominadas quinielas de
fútbol, sino también la de cualesquiera otros concursos de pronósticos que se
realicen sobre resultados deportivos que reúnan el doble carácter de mutuos y
benéficos. Conclusión a la que igualmente conduce la mera dicción literal del
art. 9.32 E.A.C. puesto que también se limita éste a un enunciado general
(Apuestas Mutuas Deportivo Benéficas) cuya interpretación como un género nada
autoriza a limitar a los pronósticos en un solo deporte. Por todo ello el
inciso final del precepto impugnado tampoco invade la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma
en materia de juegos y apuestas.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal
Constitucional, POR LA
AUTORIDAD QUELE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE
LA
NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
Declarar que el artículo 2 del Real Decreto
904/1985, de 11 de junio, por el que se constituye el Organismo Nacional de
Loterías y Apuestas del Estado, no invade la competencia de la Comunidad Autónoma
de Cataluña. Publíquese esta Sentencia en el BOE.
Dada en Madrid, a veintiséis de mayo de mil
novecientos noventa y cuatro.-Firmado: Miguel Rodríguez-Piñero y
Bravo-Ferrer.-Luis López Guerra.-Fernando García-Mon y
González-Regueral.-Carlos de la Vega Benayas.-Eugenio Díaz Eimil.-Alvaro
Rodríguez Bereijo.-José Vicente Gimeno Sendra.-José Gabaldón López.Rafael de
Mendizábal Allende.-Julio Diego González Campos.-Pedro Cruz Villalón.-Carles
Viver Pi-Sunyer.-Rubricado. ()
1. Discrepo del fallo de la presente Sentencia y de
la argumentación que lo fundamenta. Estimo que debía haberse declarado que el
primer inciso del artículo controvertido invade la competencia exclusiva que en
materia de juegos y apuestas tiene atribuida la Comunidad Autónoma
recurrente y, en consecuencia, que dicho precepto no es de aplicación directa
en el ámbito territorial de la referida Comunidad. A esta conclusión debía
haberse llegado en virtud de las razones que, sintéticamente, paso a exponer.
2. Si nos atenemos a los dos elementos
fundamentales que definen las materias competenciales, no cabe duda, a mi
juicio, que la «organización y gestión (...) en materia de celebración y
autorización de sorteos, loterías, rifas, combinaciones aleatorias, juegos y
apuestas» pertenece a la materia de juegos y apuestas. En efecto, el objeto
sobre el que recae la actuación pública regulada en el artículo impugnado está constituido
por una actividad humana, considerada lúdica o recreativa, sometida a reglas,
en la que diversas personas apuestan determinados bienes con el fin de obtener
unos premios, si el azar les resulta propicio, a riesgo, en caso contrario, de
perder lo apostado. En cuanto a su contenido, se trata de una actuación
administrativa compleja que genéricamente puede catalogarse de prestacional y
de control o de policía consistente, en unos casos, en la organización de esas
actividades recreativas por parte de la propia Administración y, en otros
casos, en autorizar la celebración de las organizadas por personas o entidades
ajenas a la misma. Importa destacar sobre todo que el precepto cuestionado se
refiere a un tipo de actuación administrativa -la organización o autorización
de determinados juegos de azar- distinta de otras actividades públicas que
pueden ejercerse sobre el juego y que pueden constituir el contenido de otras
materias competenciales.
No regula, por ejemplo, actividades relativas a la
sanción penal de determinados juegos, ni actividades directamente relacionadas
con la recaudación de ingresos públicos derivados de los mismos. La actividad
que en él se contempla constituye un prius o cuando menos, algo autónomo
respecto de esas actividades represoras o recaudatorias y, en consecuencia,
puede tener un tratamiento competencial diferenciado.
Pues bien, esta actividad administrativa de
organización, gestión y autorización de loterías, rifas, sorteos, juegos y
apuestas ha sido encuadrada tradicionalmente, tanto en la legislación como en
la doctrina, en la materia de juegos y apuestas. Así se entendió a lo largo de
la historia en nuestro ordenamiento y en los de nuestro entorno cultural; así
se entendía en 1978 al redactar la Constitución y los Estatutos de Autonomía; y así
debe continuarse entendiendo con posterioridad a esta fecha.
La
Constitución no
reserva al Estado ninguna competencia sobre el juego, de modo que, a tenor de
lo dispuesto en el art. 149.3
C.E., los Estatutos de Autonomía han podido atribuir a
las respectivas Comunidades Autónomas competencias sobre esta materia. Así lo
ha hecho el Estatuto de Autonomía de Cataluña que en su art. 9.32 reserva a la Generalidad la
competencia exclusiva sobre «juegos y apuestas». Esto significa que, dentro de
su territorio, corresponde a la Comunidad Autónoma la legislación y la ejecución
relativa a esta materia y en definitiva, desde otra perspectiva, equivale a
afirmar que corresponde a la
Generalidad fijar en exclusiva la política sobre el juego en
ese ámbito territorial. Le compete, por ejemplo, autorizar el tipo de juegos
que pueden celebrarse en ese territorio, regular sus características (STC
52/1988) y, lo que es más fundamental, adoptar la decisión política acerca de
si conviene fomentar o no y en qué medida la práctica de esa actividad lúdica.
3. En la Sentencia se atribuye al Estado la competencia
para organizar la
Lotería Primitiva en todo el territorio español en virtud del
título competencial de Hacienda General del art. 149.1.14 C.E. No comparto esta
calificación competencial. El hecho de que la Lotería Primitiva,
único tipo de lotería cuestionado por la recurrente, se configure como fuente
de ingresos públicos y monopolio fiscal no permite incluir en ese ámbito la
organización y gestión de este juego de apuestas. Así como este Tribunal ha
reiterado que la potestad de gasto no puede convertirse en título competencial,
tampoco puede atribuirse esta condición a lo que para simplificar podríamos
denominar potestad de ingreso.
De aceptarse esta tesis el Estado podría reservarse
la regulación e incluso la ejecución en cualquier materia, prescindiendo de si
están o no atribuidas a las Comunidades Autónomas, mediante el cómodo
expediente de convertir dicha actividad en fuente de ingresos públicos estatales.
Aun admitiendo una amplísima posibilidad de que desde el título de Hacienda
General puedan afectarse los más diversos ámbitos materiales, esa afectación
deberá limitarse, por lo que aquí interesa, a los aspectos relativos a la
recaudación de ingresos públicos, pero no puede atraer de forma indiscriminada
toda la organización y gestión de las actividades que constituyen el contenido
y objeto de otras materias competenciales, por el mero hecho de que el Estado
haya decidido convertirlas en fuente de ingresos propios.
La capacidad de expansión de la competencia estatal
sobre la Hacienda
General entendida como la entiende la Sentencia y la
posibilidad de que desde la misma se llegue a subvertir en la práctica el orden
de competencias diseñado en el bloque de la constitucionalidad no requiere, a
mi entender, grandes esfuerzos demostrativos.
Disiento también de lo que se afirma en el último
párrafo del fundamento jurídico 6. en relación al carácter específico de la
competencia sobre la
Hacienda General. Siempre he creído que el criterio
generalidad-especificidad resulta de muy dudosa utilidad como canon para
resolver los conflictos competenciales. Salvo en los supuestos en los que el
alcance material del título considerado específico se subsume íntegramente, sin
residuos, en el genérico, el carácter genérico o específico de un título en
relación con otro dependerá del punto de vista del que se parta. Pero, a pesar
de mi escepticismo en relación a este criterio de interpretación, de lo que no
me cabe duda es que lo que no puede afirmarse, como viene a afirmar la Sentencia -mediante una
argumentación que, a mi parecer, no tiene una relación directa con la cuestión
de la generalidad-especificidad de los títulos-, es que, en el caso que nos
ocupa, el título genérico es el de juego en tanto que la Hacienda General
es el específico y por ello prevalente. En un supuesto como el presente de
regulación de la organización y gestión de un juego, de los dos títulos
competenciales aducidos, si hay alguno específico con relación al otro éste es,
sin duda, el relativo al juego.
Tampoco comparto la duplicidad de títulos
competenciales que se consagra en la Sentencia, en la que se afirma que la Comunidad Autónoma
también puede realizar el mismo tipo de actividad dentro de su ámbito
territorial. Nuestro ordenamiento jurídico, a diferencia de lo que sucede en
los de otros Estados compuestos, ha optado por un sistema de distribución de
competencias basado en el reparto de actividades entre entes, no por un modelo
concurrencial o de duplicidad. Pues bien, la primera y fundamental consecuencia
que deriva de esta opción constitucional es la de que desde dos títulos
competenciales diferentes -en este caso, Hacienda General y juego- no puede
realizarse exactamente el mismo tipo de funciones, sobre el mismo tipo de
actividades, coincidiendo ambas en un mismo territorio, aunque una de ellas se
extienda a un ámbito más amplio. En nuestro ordenamiento, aceptar el
solapamiento de títulos competenciales equivale a desconocer el criterio hermenéutico
basado en la presunción de coherencia del legislador, que no puede haber
querido decir la misma cosa con términos y conceptos distintos.
Tampoco puede admitirse la duplicidad si la
competencia de la
Comunidad Autónoma para organizar sus propias loterías se
basa en la competencia sobre la
Hacienda autonómica -cuestión que plantearía problemas de
otra índole-. Como luego se razonará, no resulta compatible con el sistema de
distribución de competencias establecido en el bloque de la constitucionalidad
defender la duplicidad de actividades atendiendo al diferente alcance
territorial de la actividad ejercida por el Estado y por una Comunidad Autónoma
a partir de un mismo título competencial.
En el plano práctico, esta duplicidad o
solapamiento de títulos, como pone de relieve la recurrente, no es en absoluto
inocua ya que la existencia de una Lotería Primitiva de ámbito estatal en el
territorio de la
Comunidad Autónoma -existencia que ha ido incrementándose con
la ampliación de las modalidades de Loto primitiva, Bono-Loto, El Gordo de la Primitiva, hasta
establecer sorteos prácticamente diarios- supone que una parte importante del
monto, siempre limitado y no elástico, de recursos económicos destinados al
juego en ese territorio se dirigen a la Lotería estatal en detrimento de la autonómica ya
que el superior volumen de ingresos de la primera lleva a que también los
premios sean mayores y consiguientemente atraigan más a los jugadores.
En definitiva, atribuir al Estado la posibilidad de
organizar y gestionar la Lotería Primitiva en el territorio autonómico
supone vulnerar el sistema de distribución de competencias establecido en el
bloque de la constitucionalidad y menoscabar la competencia autonómica
exclusiva en la materia de juegos y apuestas, ya que la Comunidad Autónoma
deja de ser el único sujeto que puede definir la política sobre el juego en su
ámbito territorial. Esta conclusión no excluye la posibilidad de organizar la Lotería Primitiva
en un ámbito supraautonómico, pero sí requiere que en estos supuestos, la
organización sea fruto de mecanismos de cooperación y que, en cualquier caso,
la decisión última sobre la celebración de los mismos en los distintos
territorios autonómicos corresponde a las respectivas Comunidades Autónomas con
competencias en la materia.
4. El mismo desacuerdo mantengo respecto de la
conclusión y la argumentación contenida en el fundamento jurídico 8. sobre la
celebración y autorización de sorteos, rifas, combinaciones aleatorias, juegos
y apuestas. La atribución de la competencia estatal sobre este tipo de juegos
se funda competencialmente, no en «la extensión territorial del juego», sino en
el interés supraautonómico que corresponde preservar al Estado y que se hace
derivar de la inicial «prohibición general del ejercicio sin licencia de estos
juegos (para evitar un vacío)» y «de que no todas las Comunidades tengan
competencias o las tengan al mismo nivel». Es cierto que, como dice la Sentencia, del mero
alcance territorial supraautonómico de una actividad no puede derivarse ninguna
competencia estatal. Cuando la Constitución lo ha querido así ya lo ha
explicitado -por ejemplo en materia de obras públicas (art. 148.1.4 C.E.) o de
ferrocarriles, carreteras y transportes (art. 148.1.5 C.E.)-. En los supuestos
en los que no ha previsto esta excepción debe entenderse que el constituyente
ha optado por fragmentar o descentralizar la actuación pública y, en todo caso,
ha querido forzar a los distintos poderes públicos a establecer mecanismos de
cooperación para llevar a cabo las actuaciones supracomunitarias que requieran
una actuación coordinada. De otro modo el Estado podría penetrar en todos los
ámbitos en los que las Comunidades Autónomas han asumido competencias
exclusivas, solapando su actuación a la autonómica y, en consecuencia, negando
el carácter exclusivo -y en este sentido excluyente- de esa actuación en el
ámbito de su respectivo territorio, por el fácil expediente, también aquí, de
apelar al alcance supraterritorial de la actividad objeto de la competencia
autonómica. El hecho de que la actividad humana o social que constituye el
objeto sobre el que se ejerce la competencia se extienda al territorio de más
de una Comunidad Autónoma -y hoy hay pocas actividades que no tengan ese
alcance no significa que la actividad pública que constituye el contenido de la
competencia deba ser necesariamente único y uniforme, y corresponder al Estado.
Sin embargo, la Sentencia, tras afirmar
que la extensión territorial no es título competencial habilitante de la
actuación del Estado, contradice esta premisa inicial al fundar la titularidad
estatal en el interés supraautonómico. El fundamento y las consecuencias de
ambos planteamientos son prácticamente idénticos. En realidad lo que sucede es
que, si vale la expresión, la
Sentencia hace entrar por la ventana lo que se acaba de sacar
solemnemente por la puerta.
Pues bien, para rechazar este argumento basta con
recordar la consolidada doctrina de este Tribunal, reiterada en numerosas
ocasiones desde la conocida STC 37/1981, según la cual el criterio del interés
respectivo -en este caso el interés supraautonómico- no puede emplearse como
título competencial. El intérprete y aplicador del Derecho debe partir de la
base de que el constituyente ya tuvo en cuenta los intereses respectivos -fue en
rigor lo que tuvo en cuenta- al configurar y distribuir los ámbitos
competenciales entre los distintos entes, por ello este criterio puede orientar
al legislador y al intérprete para delimitar el alcance de esos títulos, pero
no puede utilizarse como criterio autónomo al margen de los mismos, ya que esto
equivale a redefinir el sistema de distribución competencial diseñado por el
legislador constituyente y estatutario.
Es más, aunque se quisiera revisar esta doctrina,
no acierto a comprender los argumentos que se utilizan en la Sentencia para
justificar la existencia de ese interés supracomunitario. Ni la derogación de
la prohibición del ejercicio sin licencia de estos juegos es argumento válido
para llegar a esta conclusión, ni menos lo es el hecho de que no todas las
Comunidades Autónomas tengan el mismo nivel competencial en esta materia. La
tesis de que la asimetría en la asunción de competencias por parte de las
diversas Comunidades habilita al Estado para llevar a cabo funciones
legislativas y ejecutivas a lo largo de todo el territorio, supone consagrar un
mecanismo de uniformización de las distintas Comunidades Autónomas ajeno por
completo a los mecanismos previstos en nuestro ordenamiento para asegurar la
integración constitucional de todo el sistema.
En el segundo párrafo del fundamento jurídico 8. se
alude también como título habilitante a la competencia sobre Hacienda General.
Aunque parece tratarse de una recapitulación referida únicamente a la Lotería Primitiva,
si con esta alusión al art. 149.1.14 C.E. se pretendiera otorgar un segundo
fundamento complementario a la competencia estatal sobre rifas, sorteos,
apuestas y combinaciones aleatorias, ese argumento, no sólo sería a mi juicio
inaceptable por lo antes dicho respecto de la Lotería Primitiva,
sino que confirmaría plenamente la peligrosa potencialidad expansiva de esta
tesis puesto que a partir de ella se encuadrarían en la competencia sobre
Hacienda General actividades tan alejadas del núcleo de ese título y de las que
resulta tan difícil predicar el carácter de monopolios fiscales del Estado,
como son las actividades de organización, gestión o autorización de rifas,
tómbolas o sorteos, cuyos rendimientos económicos, además, no afluyen
necesariamente al Tesoro Público.
Madrid, a treinta de mayo de mil novecientos
noventa y cuatro.-Carles Viver Pi-Sunyer.-Luis López Guerra.-Carlos de la Vega Benayas.-Firmado
y rubricado.