§ 22. Pleno. Sentencia 49/1995, de
16 de febrero de 1995. Recurso de Inconstitucionalidad 2.902/1990 y Conflicto
positivo de Competencia 357/1991 (acumulados) promovidos ambos por el Gobierno
de la Nación,
dirigido el primero contra la Ley
del Parlamento de las Islas Baleares 12/1990, de 28 de noviembre, de Impuesto
sobre las Loterías, y el segundo contra el Decreto del Consejo de Gobierno de
las Islas Baleares 103/1990, de 13 de diciembre, por el que se aprueba el
Reglamento que desarrolla aquella Ley (BOE nº 66
de 18 de marzo de 1995)
(…)
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 2.902/90
y en el conflicto positivo de competencia núm. 357/91, acumulados, promovidos
ambos por el Gobierno de la
Nación, representado por el Abogado del Estado, dirigido el
primero contra la Ley
del Parlamento de las Islas Baleares 12/1990, de 28 de noviembre, de Impuesto
sobre las Loterías, y el segundo contra el Decreto del Consejo de Gobierno de
las Islas Baleares 103/1990, de 13 de diciembre, por el que se aprueba el
Reglamento que desarrolla aquella Ley. Ha comparecido el Consejo de Gobierno de
las Islas Baleares, representado por el Letrado don Pedro A. Aguiló Monjo. Ha
actuado como Ponente el Magistrado don José Gabaldón López, quien expresa el
parecer del Tribunal.
I. ANTECEDENTES
1. Por escrito que tuvo entrada en el Registro
General de este Tribunal el día 15 de diciembre de 1990, el Abogado del Estado,
en representación del Gobierno de la Nación, interpuso recurso de inconstitucionalidad
contra la Ley del
Parlamento de las Islas Baleares 12/1990, de 28 de noviembre, de Impuesto sobre
las Loterías, con expresa invocación del art. 161.2 de la C.E. En el escrito de
formalización del recurso se aducen los motivos impugnatorios que, en lo
sustancial, a continuación se resumen:
A) El Abogado del Estado comienza sus alegaciones
poniendo de manifiesto que el recurso se centra en considerar radicalmente
inconstitucional el hecho imponible del impuesto que regula y establece la Ley balear. Mas al constituir
aquél un elemento esencial del impuesto y tener la naturaleza de presupuesto
necesario del resto de su regulación, la
Ley se impugna en su totalidad por razón de evidente
consecuencia. Como resulta de su art. 2, que define el hecho imponible, la
mencionada disposición legal crea un impuesto que grava la adquisición de
billetes de la
Lotería Nacional, así como la realización de apuestas de la Lotería Primitiva
o de la Bono-Loto,
de carácter igualmente nacional, que constituyen actualmente un monopolio
estatal, según resulta, respectivamente, del Decreto de 23 de marzo de 1956,
por el que se aprueba la
Instrucción General de Loterías, y del Real
Decreto 1.360/1985, de 1 de agosto, modificado por el Real Decreto 980/1986, de
9 de mayo, que autoriza la explotación de la Lotería Primitiva
o Lotería de Números.
B) Seguidamente, realiza unas consideraciones
generales sobre la Ley
impugnada, para concluir afirmando que el gravamen creado excede
manifiestamente de las competencias autonómicas con grave invasión de las
competencias estatales.
Argumenta en este sentido, en primer término, que
en el ámbito tributario general las Comunidades Autónomas carecen a radice de
competencia para gravar tributariamente las actividades del Estado cuando éste
actúa como sujeto de Derecho Público, esto es, ejerciendo potestades públicas,
cuyo título jurídico es justamente el que deriva del orden competencial. Lo que
se deduce con claridad, a su juicio, de las nociones intrínsecas al orden
competencial que se contiene en el bloque de la constitucionalidad, que exige
la buena fe en el ejercicio de tales competencias como parte integrante de la
lealtad al sistema constitucional, así como el ejercicio armónico de aquéllas,
sin abusos ni perturbaciones recíprocas. En el presente supuesto la Comunidad Autónoma,
al ejercitar su competencia legislativa, ha tomado como objeto de la misma una
actividad estatal cual es la venta de billetes de la Lotería Nacional
y la de boletos de la Lotería Primitiva, lo que supone una invasión de
la competencia estatal, dado que el Estado es sin duda el único competente para
regular su propia lotería, que posee el carácter de monopolio y la naturaleza
de recurso ordinario de la Hacienda Pública (art. 1 del Decreto de 23 de
marzo de 1956) y sus billetes son efectos estancados, estando prohibido el
tráfico ordinario de los mismos (art. 2).
Al consistir, además, el ejercicio de tal
competencia legislativa en la imposición de un gravamen, el exceso competencial
cometido se cualifica, convirtiéndose en una perturbación y limitación de la
competencia estatal, ya que el impuesto sin duda perjudica y limita la
obtención del recurso en que la lotería consiste, pues por definición lo
encarece. La violación del orden de competencias es por ello más grave todavía
y más patente la inconstitucionalidad en la que ha incurrido la norma
impugnada.
Refuerza las anteriores consideraciones al afirmar
que la imposibilidad constitucional de gravar el puro ejercicio de potestades
estatales se acentúa y cobra mayor claridad cuando tales potestades derivan de
una competencia estatal exclusiva, frente a la cual la competencia autonómica
que pudiera oponerse no tiene tal carácter, debiendo prevalecer
indefectiblemente aquel título competencial. En esta línea de razonamiento,
sostiene que la regulación de la Lotería Nacional y de la Lotería Primitiva
es competencia exclusiva del Estado al estar configuradas como recurso
ordinario de su Hacienda, tanto como parte indudable de la competencia estatal
de autoorganización, como también como parte esencial de la Hacienda General
(art. 149.1.14 C.E.).
Frente a ello, no existe ningún título autonómico
de carácter exclusivo, pues la competencia tributaria de la Comunidad Autónoma
de las Islas Baleares no sólo no es calificada como exclusiva en su propio
Estatuto de Autonomía (arts. 57 y 63 E.A.I.B.), sino que además aparece
expresamente subordinada a la competencia tributaria estatal (art. 57.1
E.A.I.B.) y, por supuesto, en todo caso, al obligado respeto a la regulación de
la Hacienda General
(art. 149.1.14 C.E.), por lo que no puede hablarse sino del carácter
absolutamente prevalente de la competencia estatal, frente a la que debe ceder
in toto la competencia autonómica, que no podrá regular ni tampoco perturbar o
limitar en forma alguna el legítimo ejercicio de aquella competencia.
C) Las anteriores consideraciones generales pueden
concretarse mucho más en el presente supuesto, en opinión del Abogado del
Estado, a la vista de determinados preceptos existentes en el bloque de la
constitucionalidad y, en relación con éste, en el ordenamiento tributario.
La lectura conjunta de los arts. 157.1 e) y 3 de la C.E.; 6 de la Ley Orgánica
8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas
(L.O.F.C.A.), y 57.1 del E.A.I.B. pone de manifiesto el carácter subsidiario de
la competencia financiera de la Comunidad Autónoma, en cuanto los tributos que
establezca no pueden recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado. De
modo que aquella competencia autonómica, que además ni siquiera califica de exclusiva
el propio Estatuto de Autonomía, sólo existe en defecto de un impuesto estatal
y con el carácter derivado que resulta del art. 133.1 y 2 de la C.E., que completa aquel marco
normativo junto con el art. 149.1.14 de la C.E., el cual siempre deberá ser respetado por la Comunidad Autónoma.
Pues bien, el hecho imponible del impuesto
impugnado se encuentra gravado por el Estado. En efecto, la Ley 30/1985, de 2 de agosto,
del Impuesto sobre el Valor Añadido, declara sujetas al mismo en su art. 3.2,
en concepto de hecho imponible, «las entregas de bienes y prestaciones de
servicios realizadas por empresarios o profesionales a título oneroso con
carácter habitual u ocasional, en el desarrollo de su actividad empresarial o
profesional». Un sencillo examen de la
Ley evidencia la sujeción de la venta de billetes de la Lotería Nacional
y de boletos de la
Lotería Primitiva a este impuesto estatal, que, sabido es,
tiene un carácter casi omnicomprensivo.
Así, la actividad de venta de billetes y apuestas
es inequívocamente una actividad empresarial, al cumplir plenamente los
requisitos previstos al efecto en el art. 4, y completa la clara sujeción al
impuesto el art. 5, que excluye exclusivamente las entregas de bienes que
realiza el Estado cuando se efectúan sin contraprestación o mediante
contraprestación de naturaleza tributaria.
Pero sobre todo resulta decisivo el art. 6.1, que
define la entrega de bienes como «la transmisión del poder de disposición sobre
bienes corporales», y, más aún, por último, el art. 8, que, al regular las
exenciones en operaciones interiores, establece en su núm. 19 que estarán
exentas del impuesto (luego, por definición están sujetas) «las loterías,
apuestas y juegos organizados por el Organismo Nacional de Loterías y Apuestas
del Estado y la
Organización Nacional de Ciegos y, en su caso, los órganos
correspondientes de las Comunidades Autónomas».
Realiza el Abogado del Estado dos observaciones que
patentizan más claramente, a su juicio, la vulneración del orden competencial
en el que incurre la Ley
impugnada:
Concierne la primera al término «gravado» que
utilizan los arts. 6 de la L.O.F.C.A.
y 57.1 del E.A.I.B., el cual entiende que hace inequívocamente referencia al
fundamental concepto técnico-tributario de sujeción, es decir, de inclusión en
el hecho imponible de un tributo, presupuesto esencial y constitutivo del
nacimiento de la relación jurídico-tributaria. Ello así, el art. 6.2 de la L.O.F.C.A. excluye de la
competencia tributaria autonómica todo hecho imponible sobre el que el Estado
haya ejercitado su competencia tributaria originaria, esto es, que lo haya
configurado como hecho imponible de un impuesto estatal, como ocurre en el caso
que nos ocupa, aunque esté protegido por una concreta exención tributaria.
Además, éste no es el único límite a la competencia tributaria autonómica, ya
que siempre debe respetarse el art. 149.1.14 de la C.E., precepto constitucional
que sería con seguridad vulnerado si se sujetara a tributación autonómica un
supuesto de hecho que el propio Estado, tras ejercitar sobre él su competencia
tributaria, declarara exento de la deuda tributaria, puesto que ello supondría
un ejercicio incompatible de competencias contrario a las nociones intrínsecas
al orden competencial.
La segunda y última observación se refiere a la
identidad de hechos imponibles. Argumenta en este sentido que la Ley impugnada habla de «compra
de billetes» y de «realización de apuestas», pero con tales expresiones se hace
referencia a una única operación inescindible jurídicamente, cual es la
compraventa de billetes y boletos, de la que la «compra» es un elemento
necesario, unido con igual necesidad a la venta o transmisión. En nuestro
Derecho no cabe hablar de «compra» o adquisición como algo diferente o
diferenciable de la venta, ya que lo que el ordenamiento contempla es la
compraventa como tal, que es justamente la operación que realmente tiene lugar
en el caso de las loterías. La Ley
30/1985, al contemplar la entrega de bienes como hecho imponible, no desea
excluir su adquisición, que siempre precisa entrega, sino configurar un hecho
imponible más amplio que la compraventa y de carácter sustancial: Cualquier
entrega de bienes y no sólo aquélla en que la compraventa materialmente
consiste, como así resulta con inequívoca claridad de su art. 6. Concluyó el
escrito solicitando de este Tribunal dicte Sentencia por la que se declare la
inconstitucionalidad de la Ley
del Parlamento de las Islas Baleares 12/1990, de 28 de noviembre. Por otrosí,
habiéndose invocado expresamente el art. 161.2 de la C.E., suplicó se acordase la
suspensión de la vigencia y aplicación de la Ley impugnada.
2. La Sección Cuarta de este Tribunal, por providencia
de 17 de diciembre de 1990, acordó admitir a trámite el recurso; dar traslado
de la demanda y de los documentos presentados al Congreso de los Diputados y al
Senado, así como al Gobierno y al Parlamento de las Islas Baleares para que, en
el plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular
alegaciones; tener por invocado el art. 161.2 de la C.E., con suspensión de la
vigencia y aplicación de la Ley
impugnada, y, finalmente, publicar la incoación del recurso y la suspensión
acordada en el BOE y en el «Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma
de las Islas Baleares».
Mediante escritos registrados con fecha 28 de
diciembre de 1990 y 14 de enero de 1991, respectivamente, el Presidente del
Congreso de los Diputados comunicó que la Cámara no haría uso de sus facultades de
personación ni de formulación de alegaciones, y el Presidente del Senado se personó
en nombre de la Cámara
y ofreció su colaboración.
3. El Consejo de Gobierno de las Islas Baleares,
por medio de su Letrado, compareció por escrito que tuvo entrada en el Registro
General de este Tribunal el día 15 de enero de 1991, efectuando las consideraciones
que a continuación se recogen:
A) La
Ley impugnada establece un impuesto que grava «la
participación en las Loterías del Estado» (art. 1), esto es, la actividad de
los ciudadanos en cuanto apostantes en las diversas formas de loterías, sin que,
en consecuencia, pueda mantenerse en modo alguno que se graven actividades del
Estado como sujeto de Derecho Público, actuando en el ejercicio de sus
potestades. El impuesto no grava, pues, según resulta de la configuración de su
hecho imponible (art. 2), la actividad estatal, sino la desarrollada por el
particular apostante en los sorteos de loterías.
Actividad que perteneciendo al mismo campo o sector
de la realidad material no pertenece, sin embargo, a la materia competencial
«lotería» en sentido jurídico, esto es, en el sentido de su organización y
desarrollo, aspectos a los que alcanza la competencia exclusiva estatal.
Ello así, el concreto ejercicio del poder
tributario de la
Comunidad Autónoma que se plasma en el establecimiento del
impuesto sobre loterías para nada invade, perturba o limita indebidamente las
competencias del Estado, ya que en forma alguna pueden verse afectadas las
competencias estatales para regular la organización y funcionamiento de sus
loterías, el desarrollo de las actividades propias del Organismo Nacional de
Loterías y Apuestas del Estado o, finalmente, los juegos de la Lotería Nacional
y Lotería Primitiva a los que se refiere el impuesto establecido.
Cierto es que éste aparece relacionado con los
sorteos de lotería que gestiona el O.N.L.A.E., pues sin la organización de los
mismos resultaría imposible concebir la realización de su hecho imponible, pero
ello no supone que el establecimiento del tributo en cuestión invada la
mencionada competencia estatal en materia de lotería, porque dicha medida trae
causa de un título competencial distinto e independiente, a saber, del poder
tributario reconocido a las Comunidades Autónomas en el art. 133.2 de la C.E. Como tiene
declarado este Tribunal, entre otras en la STC 46/1985, un mismo campo o sector de la
realidad puede resultar idóneo para que sobre él se proyecten actuaciones de
los poderes públicos fundadas en diversos niveles de Gobierno, sin que entre
ellos tenga por qué producirse interferencia alguna. Así sucede en el presente
supuesto, en el que la exigencia de un impuesto a quienes participan en los
sorteos de lotería del Estado en nada obstaculiza el ejercicio por éste de sus
competencias en la materia, de modo que el pleno ejercicio de las competencias
estatales es perfectamente compatible con el ejercicio de su poder tributario
por parte de la
Comunidad Autónoma.
Sostener lo contrario, esto es, que la atribución
al Estado de una determinada competencia bastaría para excluir la actuación del
poder tributario de las Comunidades Autónomas sobre todas las actividades
relacionadas con la misma, es decir, sobre toda la materia cubierta por el
título competencial estatal, supondría negar la sustantividad propia de la
categoría del poder tributario como título competencial autónomo e
independiente de cualquier otro, desconociendo la verdadera naturaleza que, a
partir del art. 133.2 de la C.E.,
ha de reconocerse al poder tributario de las Comunidades Autónomas.
Abundando en esta línea argumental, señala el
Letrado del Consejo de Gobierno de las Islas Baleares que el poder tributario
de las Comunidades Autónomas, en cuanto atribuido directamente por la Constitución,
es tan originario como el del Estado, con independencia de que pueda
calificarse de segundo grado al venir condicionado no sólo por las exigencias
constitucionales, sino también por otras normas contenidas en los Estatutos de
Autonomía y otras disposiciones integrantes del bloque de la
constitucionalidad, entre las que se encuentra, sin duda, la L.O.F.C.A. Mas sólo a partir
de una defectuosa comprensión de la naturaleza del poder tributario de las
Comunidades Autónomas pueden contraponerse, como lo hace el Abogado del Estado,
la competencia exclusiva en materia de «Hacienda General» y el poder tributario
de las Comunidades Autónomas, y afirmar «el carácter absolutamente prevalente
de la competencia estatal, frente a la que debe ceder in toto la competencia
autonómica».
En efecto, pese a que el contenido y alcance de la
competencia que al Estado reserva el art. 149.1.14 de la C.E. está aún por determinar,
este Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de declarar en la STC 14/1986 que en el citado
precepto constitucional no puede identificarse una reserva a favor del Estado
de «una competencia normativa general en materia de hacienda» que pueda vedar a
las Comunidades Autónomas toda posibilidad de emitir disposiciones de cualquier
índole sobre dicha materia, pues la atribución a dicho título competencial de
ese significado obstativo absoluto resultaría difícil de conjugar con la propia
organización autonómica, al margen de tener difícil encaje en los arts. 133.2 y
157 C.E.
De ahí que, en su opinión, no se pueda sostener, sin más, que la
caracterización del producto del monopolio estatal de loterías como un recurso
ordinario de la Hacienda
estatal impida cualquier ejercicio del poder tributario de las Comunidades
Autónomas relacionado con ese ámbito. No basta para proclamar la
inconstitucionalidad de la Ley
impugnada con afirmar «que el impuesto perjudica y limita la obtención del
recurso en que la lotería consiste, ya que por definición lo encarece», porque
ese efecto indirecto, ese pretendido entorpecimiento o limitación de la
competencia del Estado respecto de la «Hacienda General» no sólo es más teórico
que real, sino que en absoluto resulta imputable como vicio de
inconstitucionalidad a una disposición legal que no pretende producir tales
efectos, sino, como proclama en su Exposición de Motivos, «obtener recursos que
permitan financiar sectores básicos» de la Comunidad Autónoma.
Desde este punto de vista, es necesario además advertir sobre la nula eficacia
desincentivadora que un impuesto como el impugnado ha de tener en la
participación de los sorteos de las loterías del Estado, con lo que
difícilmente se vería afectada la obtención del recurso de la Hacienda procedente del
monopolio fiscal.
B) En otro orden de consideraciones, entiende,
frente a la argumentación del Abogado del Estado, que el impuesto que crea la Ley impugnada no grava ninguna
entrega de bienes, de modo que no existe coincidencia alguna con el hecho
imponible del I.V.A. ni, en consecuencia, doble imposición, por lo que no se
vulnera el art. 6.2 de la L.O.F.C.A.
Las loterías son, antes que nada, un servicio organizado por el Estado y
encomendado al O.N.L.A.E. En efecto, el art. 2 del Decreto de 23 de marzo de
1956, por el que se aprueba la Instrucción General de Loterías, configura a la Lotería Nacional
como un servicio explotado por la Administración del Estado y en parecidos términos
se expresa el Real Decreto 1.360/1985, de 1 de agosto, por el que se regula la Lotería Primitiva.
Por otro lado, en esta misma línea se orienta la ordenación jurídica de la
lotería como monopolio estatal, sin perjuicio de la concesión que se realiza a
los administradores de loterías que, significativamente, son considerados a
efectos del Impuesto sobre la
Renta de las Personas Físicas (art. 59.3 del Real Decreto
2.384/1981) como profesionales, esto es, como sujetos que, por definición,
actúan como agentes que prestan servicios. Las loterías son, pues, desde el
punto de vista de la normativa tributaria y, en particular, desde la
perspectiva de la aplicación del I.V.A., prestaciones de servicio.
Por tanto, dado que la lotería es desde el punto de
vista del I.V.A. una prestación de servicios, cuando el art. 2 de la Ley cuestionada afirma que
«constituye el hecho imponible del impuesto la participación en los sorteos de la Lotería del Estado
mediante la adquisición de billetes o fracciones de la Lotería Nacional
o la realización de apuestas de la Lotería Primitiva o de la Bono-Loto que se lleven
a cabo en el territorio de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares» no se
está configurando ningún supuesto de hecho sujeto a tributación por el Estado
o, en los términos del art. 6.2 de la
L.O.F.C.A., no se está estableciendo un tributo que recaiga
sobre hechos gravados por el Estado. En definitiva, el sistema tributario del
Estado, en concreto el I.V.A., cuando contempla las loterías no lo hace como
entrega de bienes, sino como prestaciones de servicios merecedoras de exención
porque es el propio Estado, a través del O.N.L.A.E., el que organiza el
servicio en régimen de monopolio y se ocupa de su gestión, administración y
puesta en práctica. Así pues, si la operación sujeta y exenta en el I.V.A. es
la prestación del servicio de loterías, que hace posible la realización de
diversos tipos de apuestas, el impuesto impugnado difícilmente puede
considerarse contrario al art. 6.2 de la
L.O.F.C.A., al recaer sobre la participación de los
particulares en los sorteos de lotería y no someter a tributación ni la
prestación de servicios de loterías, ni tampoco esa pretendida e inexistente
entrega de billetes y boletos a través de la que se materializa la prestación
de servicios para hacer posible el desarrollo de las apuestas.
No obstante, pudiera parecer que la materia
imponible del impuesto creado coincide con la considerada en el I.V.A. Mas ello
carecería de relevancia a efectos del juicio de constitucionalidad de la Ley recurrida, porque, de
conformidad con la doctrina constitucional recogida en la STC 37/1987, no cabe
identificar a efectos del art. 6.2 de la
L.O.F.C.A. materia imponible y hecho imponible, ya que
siempre queda abierta la posibilidad de que «en relación con una misma materia
impositiva, el legislador pueda seleccionar distintas circunstancias que dan
lugar a otros tantos hechos imponibles, determinantes a su vez de figuras
tributarias diferentes». No se trata solamente de que ambos impuestos
configuren formalmente sus hechos imponibles de forma diversa. Además, mientras
el sujeto pasivo contribuyente del I.V.A. es siempre el empresario o
profesional, en el impuesto impugnado lo es la persona que participe en los
sorteos de lotería y, en fin, no es posible la comparación de las bases imponibles,
pues si dicha magnitud se define en el tributo autonómico por referencia al
precio de los billetes o apuestas, en el I.V.A., al resultar exentos los
servicios de lotería, no es posible su determinación, que se realiza sólo
respecto de la relación que media entre el O.N.L.A.E. y los administradores,
cifrándose en el importe de su comisión por el servicio prestado por cuenta del
Estado.
Finalmente, frente a las argumentaciones esgrimidas
por el Abogado del Estado en relación al significado del término «gravado» del
art. 6.2 de la L.O.F.C.A.,
sostiene el Letrado del Consejo de Gobierno Balear, a mayor abundamiento, que
las expresiones «gravar» y «sujetar» no son exactamente equivalentes, pues
mientras que la segunda de ellas se refiere a la concurrencia de la totalidad
de los elementos descritos en un determinado hecho imponible, con la primera se
quiere aludir a la conjunción de esos mismos elementos en cuanto de ella se
derive la existencia de una efectiva carga tributaria; en otras palabras, lo
gravado sería aquello que soporta efectivamente una presión fiscal por
aplicación de la correspondiente normativa tributaria. De modo que un
presupuesto de hecho tipificado como hecho imponible puede encontrarse sujeto a
tributo y, sin embargo, por imperativo de la norma, no estar gravado. Situación
que es cabalmente la que se produce en los supuestos de exención tributaria
que, quedando comprendidos en la descripción del hecho imponible y, por tanto,
sujetos a tributación, no han de considerarse gravados por mediar una norma de
exención.
Considera, por ello, que el art. 6.2 de la L.O.F.C.A. cuando se refiere a
los hechos imponibles gravados por el Estado para prohibir que sobre ellos
establezcan impuestos las Comunidades Autónomas, quiere aludir a realidades
jurídicas o económicas que, integradas en la definición legal de un hecho
imponible, se encuentran sujetas a impuesto, soportando además una determinada
carga tributaria. Ello así, habrá que concluir que el impuesto creado por la Ley impugnada no recae sobre
hechos imponibles gravados por el Estado, ya que las prestaciones de los
servicios de loterías que están comprendidas en el ámbito del hecho imponible
del I.V.A., y por tanto sujetas al mismo, no soportan ninguna carga tributaria,
no resultan efectivamente gravadas, debido a la concurrencia de la norma de
exención del art. 8.19 de la Ley
30/1985. Concluyó su escrito con la suplica de que en su día se dicte Sentencia
por la que se declare la constitucionalidad de la Ley impugnada.
4. Mediante escrito presentado en el Registro
General de este Tribunal el día 16 de febrero de 1991, el Abogado del Estado,
en representación del Gobierno de la Nación, planteó conflicto positivo de competencia
frente al Consejo de Gobierno de las Islas Baleares contra el Decreto 103/1990,
de 13 de diciembre, por el que se aprueba el reglamento que desarrolla la Ley 12/1990, de 28 de
noviembre, de Impuesto sobre las Loterías, con invocación expresa del art.
161.2 de la C.E.
El Abogado del Estado reiteró en su escrito las
alegaciones expuestas en el recurso de inconstitucionalidad promovido contra la
disposición legal que desarrolla el Decreto impugnado y solicitó la anulación
de la norma objeto de conflicto y la declaración de que la competencia
controvertida corresponde al Estado, así como la acumulación del conflicto
positivo de competencia al recurso de inconstitucionalidad núm. 2.902/90.
5. La Sección Cuarta de este Tribunal, por providencia
de 25 de febrero de 1991, acordó admitir a trámite el conflicto positivo de
competencia; dar traslado de la demanda al Consejo de Gobierno de las Islas
Baleares para que, en el plazo de veinte días, aporte cuantos documentos y
alegaciones considere convenientes; poner en conocimiento de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares la
incoación del conflicto, a efectos de lo previsto en el art. 61.2 de la LOTC; tener por invocado el
art. 161.2 de la C.E.,
con suspensión de la vigencia y aplicación de la norma impugnada; oír a la
representación procesal del Consejo de Gobierno de las Islas Baleares para que
exponga lo que estime procedente acerca de la acumulación del presente
conflicto con el recurso de inconstitucionalidad 2.902/90, y, finalmente,
publicar la incoación del conflicto en el BOE y en el «Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma
de las Islas Baleares».
6. El Letrado del Consejo de Gobierno de las Islas
Baleares evacuó el trámite de alegaciones conferido mediante escrito registrado
con fecha 26 de marzo de 1991, oponiéndose a la pretensión principal del
Abogado del Estado. Reprodujo en el mencionado escrito los argumentos en los
que fundaba su contestación al recurso de inconstitucionalidad núm. 2.902/90 y
solicitó que se declare la validez del precepto impugnado y la titularidad autonómica
de la competencia controvertida, así como manifestó que nada tiene que oponer a
la acumulación interesada.
7. El Pleno del Tribunal Constitucional, por Auto
de 23 de abril de 1991, acordó acumular el conflicto positivo de competencia
registrado con el núm. 357/91 al recurso de inconstitucionalidad registrado con
el núm. 2.902/90.
8. Por Autos de 21 de mayo y 2 de julio de 1991,
tras oír a las partes, el Pleno del Tribunal Constitucional acordó,
respectivamente, el mantenimiento de la suspensión de la vigencia de la Ley del Parlamento de las
Islas Baleares 12/1990, de 28 de noviembre, de Impuesto sobre las Loterías, y
la del Decreto 103/1990, de 13 de diciembre, por el que se aprueba el
Reglamento que desarrolla la mencionada Ley.
9. Por providencia de 14 de febrero de 1995, se
señaló para deliberación y votación de esta Sentencia el día 16 del mismo mes.
II.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. El Gobierno de la Nación ha sometido a
nuestro conocimiento dos procesos ahora acumulados: De una parte, el recurso de
inconstitucionalidad contra la Ley
del Parlamento de las Islas Baleares 12/1990, de 28 de noviembre, de Impuesto
sobre las Loterías y de otra, el conflicto positivo de competencia frente al
Decreto del Consejo de Gobierno de las Islas Baleares 103/1990, de 13 de
diciembre, aprobatorio del Reglamento que desarrolla dicha Ley.
Esta Ley establece un impuesto que grava la
participación en las Loterías del Estado (art. 1).
Constituye su hecho imponible, definido en el art.
2, «la participación en los sorteos de Lotería del Estado, mediante la
adquisición de billetes o fracciones de la Lotería Nacional
o la realización de apuestas de la Lotería Primitiva o de la Bono-Loto que se lleven
a cabo en el territorio de la
Comunidad». Son sujetos pasivos como contribuyentes las
personas que participan en los juegos de Loterías del Estado en las condiciones
señaladas y como sustitutos del contribuyente los titulares de las
Administraciones de Lotería radicadas en la Comunidad Autónoma,
quienes han de repercutir el impuesto sobre aquéllos cuando se haga efectivo el
pago de los billetes o de las apuestas de Lotería (arts. 3, 4 y 5). La base
imponible es el precio de los billetes o de las apuestas y el tipo de gravamen
se fija en el 10 por 100 sobre la base imponible, devengándose el impuesto al
tiempo de hacerse efectivo el precio de las loterías a los titulares de las
Administraciones de Lotería (arts. 6, 7 y 8). El resto de los preceptos de los
que consta la Ley
recurrida regula, respectivamente, la liquidación y pago del impuesto (art. 9),
la actividad de gestión e inspección (arts. 10 y 12) y las infracciones y
sanciones (art. 11), y autoriza al Consejo de Gobierno para que dicte las
disposiciones necesarias para el desarrollo y aplicación de la Ley.
En uso de dicha autorización, el Consejo de
Gobierno de las Islas Baleares, por Decreto 103/1990, de 13 de diciembre,
aprobó el Reglamento que desarrolla la
Ley 12/1990, de 28 de noviembre, en el que se regula en
términos más concretos el Impuesto sobre las Loterías.
2. El Abogado del Estado considera que el impuesto
establecido por la
Comunidad Autónoma de las Islas Baleares excede
manifiestamente de las competencias autonómicas con grave invasión de las
estatales, y sostiene, en primer término, que la Comunidad Autónoma
ha invadido la competencia exclusiva del Estado en materia de hacienda general
(art. 149.1.14 C.E.), puesto que el Estado es el único competente para regular
su propia Lotería, configurada como monopolio estatal y recurso ordinario de su
Hacienda (art. 1 del Decreto de 23 de marzo de 1953); título frente al que no
puede prevalecer la competencia tributaria de la Comunidad Autónoma,
expresamente subordinada a la del Estado (art. 57.1 E.A.I.B.), que debió
ejercitarse respetando la regulación de la hacienda general (art. 149.1.14
C.E.). El exceso competencial además se cualifica porque consiste en la
imposición de un gravamen que perjudica y limita por encarecerlo el recurso en
que la Lotería
consiste. Pero, en segundo término, aduce el Abogado del Estado que la venta de
billetes de la
Lotería Nacional y de boletos de la Lotería Primitiva
está sujeta al Impuesto sobre el Valor Añadido (arts. 3.2, 6.1 y 8.19 de la Ley 30/1985, de 2 de agosto),
si bien se halla exenta y por tanto el impuesto autonómico recae sobre un hecho
imponible ya gravado por el Estado, vulnerando así la prohibición de doble
imposición que como límite a la potestad tributaria de las Comunidades
Autónomas enuncia el art. 6.2 de la
L.O.F.C.A.
Por su parte, el Abogado de la Comunidad Autónoma
sostiene que el impuesto impugnado no grava una actividad estatal, sino la
desarrollada por el particular apostante en los sorteos de las Loterías,
actividad que no se refiere a la organización y desarrollo de la Lotería, que es el
aspecto al que alcanza la competencia exclusiva del Estado, por lo cual el
ejercicio del poder tributario de la Comunidad Autónoma
para nada incide, perturba o limita indebidamente las competencias estatales
respecto de su propia Lotería.
Y no puede predicarse que la caracterización de
monopolio estatal de la
Lotería impida cualquier ejercicio del poder tributario de
las Comunidades Autónomas relacionado con ese ámbito, ni basta con afirmar que
perjudica y limita la obtención del recurso en que la Lotería consiste,
efecto indirecto que no resulta imputable como vicio de inconstitucionalidad.
De otra parte, niega que el impuesto autonómico
infrinja el art. 6.2 de la L.O.F.C.A.,
al constituir su hecho imponible la participación de los particulares en los
sorteos de las Loterías del Estado y no la prestación del servicio de Loterías,
que es la operación sujeta y exenta en el Impuesto sobre el Valor Añadido, pues
cuando éste contempla las Loterías no lo hace como entrega de bienes, sino como
prestaciones de servicios merecedoras de exención, porque es el propio Estado,
a través del O.N.L.A.E., el que organiza un servicio en régimen de monopolio y
se ocupa de su gestión, administración y puesta en práctica.
En síntesis, dos son las cuestiones que las normas
impugnadas plantean. En primer lugar, si el impuesto autonómico invade,
menoscaba o perturba la fuente de ingresos no tributarios que el Estado obtiene
mediante el monopolio sobre las loterías, atribuido a su competencia exclusiva,
de suerte que configura un límite al poder tributario de aquél, por invadir
dicha competencia estatal o por superponerse económicamente a la fuente de
ingresos del monopolio afectando a su rendimiento. En segundo lugar, si aquel
impuesto vulnera o no el límite que al ejercicio de la potestad tributaria de
las Comunidades Autónomas impone el art. 6.2 de la L.O.F.C.A. al establecer que
«los tributos que establezcan las Comunidades Autónomas no podrán recaer sobre
hechos imponibles gravados por el Estado». Y es evidente que la respuesta a la
primera de las cuestiones condicionará la procedencia del examen de la segunda.
3. En nuestras SSTC 163/1994 y 164/1994, y la
posterior 216/1994, declaramos que la Lotería Nacional
es competencia del Estado como comprendida en el título Hacienda General del
art. 149.1.14 C.E., el cual no puede entenderse circunscrito a los ingresos
tributarios, pues comprende también estos otros que organiza, genera y gestiona
el Estado mediante un monopolio fiscal. Por su naturaleza, pues, de ingresos no
tributarios directamente explotados por la Hacienda estatal, corresponde con carácter
exclusivo al Estado la gestión y explotación del monopolio de la Lotería Nacional
(SSTC 103/1994, fundamentos jurídicos 5.º y 6.º; 164/1994, fundamento jurídico
4.º, y 216/1994, fundamento jurídico 2.º). Señalamos también allí que el
concepto de juego de la
Lotería y su explotación como recurso de la Hacienda del Estado,
incluido en el art. 149.1.14 de la
C.E., no puede quedar referido únicamente a la específica
modalidad con la que aquél aparece configurado en la Instrucción
General de Loterías de 23 de marzo de 1956, pues la Lotería, desde su
introducción y en las diversas modalidades en que a través de la historia ha
sido organizada por la
Administración, ha constituido una renta de la Hacienda Pública,
sin perjuicio de que funcionasen simultáneamente en ocasiones diversas
modalidades. La aceptación de un concepto reduccionista de la misma supondría
confundir lo que jurídica e institucionalmente se configura como una fuente de
ingresos no tributarios directamente explotada por la Hacienda estatal con una
mera modalidad de dicho juego, excluyéndose así la competencia del Estado ex
art. 149.1.14 C.E. para gestionar o explotar lo que es, como siempre ha sido,
un recurso o fuente de su Hacienda. No puede quedar, por tanto, aquel concepto
limitado a la específica denominación de Lotería Nacional que emplea la Instrucción de
23 de marzo de 1956 como una de las modalidades de Lotería, sino que se
extiende a todo lo que ésta significa como monopolio e institución históricamente
definida. En este sentido, declaramos en la STC 164/1994 la titularidad de la competencia
estatal, ex art. 149.1.14 C.E., para la organización y puesta en explotación a
través del Organismo Nacional de Loterías y Apuestas, de la Lotería Primitiva
o de Números y de la modalidad de la misma denominada «Bono-Loto».
Y lo que ahora se discute es si el impuesto
autonómico invade la competencia estatal al gravar con un tributo propio las
participaciones de los particulares en los juegos del monopolio de la Lotería Nacional.
4. Tienen las Comunidades Autónomas potestad
tributaria propia reconocida en los arts. 153.2 C.E. y 6 L.O.F.C.A., y en el caso de
la de las Islas Baleares en el art. 57.1 de su Estatuto y a su vez el art.
157.1 de la C.E.
dispone que los recursos de aquéllas estarán constituidos, entre otras fuentes
de ingresos, por sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales. El
Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares incluye los tributos propios entre
los recursos financieros de la respectiva Comunidad Autónoma (arts. 56 y 57
E.A.I.B.). Y de los artículos citados así como de los 6 y 9 de la L.O.F.C.A. se desprende sin
dificultad la potestad para establecer y exigir sus propios tributos que tiene
dicha Comunidad Autónoma de las Islas Baleares. Sin embargo, la potestad
tributaria de las Comunidades Autónomas no se configura constitucionalmente con
carácter absoluto, sino que aparece sometida a límites intrínsecos y
extrínsecos que no son incompatibles con el reconocimiento de la realidad constitucional
de las Haciendas autonómicas (SSTC 14/1986, fundamento jurídico 3.º; 63/1986,
fundamento jurídico 11, y 179/1987, fundamento jurídico 2.º), entre cuyos
límites, algunos son consecuencia de la articulación del ámbito competencial
-material y financiero correspondiente al Estado y a las Comunidades Autónomas
(SSTC 13/1992, fundamentos jurídicos 2.º, 6.º y 7.º, y 135/1992, fundamento
jurídico 8.º). Así, la subordinación a los principios proclamados por el art.
156.1 de la C.E.
(«coordinación con la
Hacienda estatal y de solidaridad con todos los españoles») a
los que hay que añadir los que resultan respecto de los impuestos propios de
las Comunidades Autónomas de los arts. 157.2 de la C.E. y 6 y 9 de la L.O.F.C.A.
Y, concretamente, en lo que al presente supuesto
interesa, los límites a la potestad tributaria de la Comunidad balear, han de
determinarse en relación con la competencia sobre el monopolio de la Lotería Nacional
derivada del art. 149.1.14 C.E, al objeto de determinar si aquélla ha podido
desconocer, desplazar o limitar la del Estado en dicho monopolio, puesto que,
como tiene declarado este Tribunal, es una exigencia evidente cuando se trata
del ejercicio de la actividad de ordenación y gestión de los ingresos y gastos
públicos en un Estado de estructura compuesta, que aquélla habrá de
desarrollarse dentro del orden competencial, o sea compatibilizando «el
ejercicio coordinado de las competencias financieras y las competencias
materiales de los entes públicos que integran la organización territorial del
Estado, de modo que no se produzca el vaciamiento del ámbito -material y
financiero correspondiente a las esferas respectivas de soberanía y autonomía
de los entes territoriales» (STC 13/1992, fundamento jurídico 2.º, citando la STC 45/1986, fundamento
jurídico 4.º).
Y teniendo aquí especialmente en cuenta que los
límites de aquella potestad tributaria autonómica no quedan reducidos a los
formulados expresamente en la L.O.F.C.A.,
arts. 6, 9 y 12, como tampoco a los que puedan derivarse de la configuración
constitucional de la potestad tributaria del Estado y las Comunidades Autónomas
en los párrafos 1 y 2 del art. 133 de la Constitución.
En el caso presente, la limitación establecida por
los citados arts. 6.2 y 12.2 de la
L.O.F.C.A. no quedaría reducida a la prohibición de no gravar
los mismos hechos imponibles ya gravados por el Estado ni a configurar los
recargos de modo que no puedan suponer una minoración de los ingresos del
Estado o desvirtuar la naturaleza o estructura de los mismos (tal como subrayó
también la STC
150/1990). Y no puede contemplarse según dichas normas porque aquí la Comunidad ha configurado
un impuesto propio y no un recargo ni una participación en ingresos del Estado.
Y por otra parte, la
Lotería no es un impuesto estatal sino un mono-polio fiscal
de la Hacienda
del Estado, integrado en el sistema de sus ingresos.
Por ello, en ese supuesto la potestad tributaria de
la Comunidad
balear debe entenderse afectada por otra limitación ya que el impuesto que ha
configurado gravando «la participación en las loterías del Estado» (art. 1)
toma como hecho imponible la participación en los sorteos... mediante la
adquisición de billetes, bonos o apuestas, con lo cual el objeto impositivo
resulta ser el mismo objeto económico del monopolio, constituido por la
participación de los individuos en aquellos sorteos, que es lo que nutre todos
los fondos del monopolio tanto en cuanto a premios o gastos de gestión propios
como, fundamentalmente, a los ingresos para la Hacienda. Y al gravar la
adquisición de billetes, además de gravarse un efecto estancado cuyo tráfico
ordinario no está permitido (art. 2 del Decreto de 23 de marzo de 1956) se está
gravando el mismo objeto y la misma fuente de recursos de aquél. Con ello,
influya o no el encarecimiento de los billetes o las apuestas en el volumen de
ingresos, lo fundamental es que las participaciones quedan sometidas a un
impuesto autonómico sólo dependiente de la potestad de la Comunidad en toda su
regulación (incluso los tipos impositivos) determinando que de dicha potestad
autonómica puedan pasar a depender en gran medida los rendimientos de las
loterías. Lo cual evidencia la clara invasión de este impuesto en lo que
constituye objeto propio del monopolio fiscal de competencia del Estado.
5. Aun siendo cierto, como afirma el Abogado de la Comunidad Autónoma,
que el impuesto establecido no grava la organización por el Estado de sorteos
de la Lotería
Nacional sino la actividad del particular participante en los
mismos, esa actividad participativa, bien mediante la adquisición de billetes o
fracciones en el caso de la Lotería Nacional, bien mediante la de los boletos
para la realización de apuestas en el supuesto de la Lotería Primitiva
o de la Bono-Loto,
es, repetimos, la generadora de los rendimientos del monopolio, o sea, la
fuente misma de la que proceden los recursos obtenidos de su directa
explotación que son derechos económicos de la Hacienda del Estado. Los
rendimientos del monopolio de la Lotería Nacional, cuya explotación ha asumido
exclusivamente el Estado para generarlos mediante la participación de los
ciudadanos en los sorteos de sus Loterías no proceden de la mera organización
estatal de dichos sorteos, sino, como antes decimos precisamente, de la
participación de los ciudadanos en los mismos y por ello resultan inescindibles
el aspecto organizativo y el participativo.
Por consiguiente, la ley autonómica impugnada, y en
consecuencia el Reglamento que la desarrolla, al establecer un impuesto sobre
la participación en los sorteos de Lotería del Estado, no sólo perjudica y
limita, como sostiene el Abogado del Estado, la obtención del recurso en que la Lotería Nacional
consiste, sino que toma por objeto impositivo que somete a gravamen la misma
actividad productora de ingresos o recursos para la Hacienda estatal ejercida
como explotación de un monopolio fiscal del Estado. De este modo, no sólo
invade o menoscaba la competencia que a aquél atribuye sobre el monopolio el
art. 149.1.14 de la C.E.,
sino que, como antes señalamos, hace depender sus ingresos de la potestad
autonómica sobre el impuesto creado.
En consecuencia, debemos estimar el recurso de
inconstitucionalidad por este motivo formulado. Lo cual hace innecesario entrar
en el examen de la segunda de las cuestiones suscitadas y determina, no sólo la
nulidad de la Ley
impugnada, sino también la del Reglamento objeto del conflicto de competencia,
en el cual igualmente se pretendía dicha declaración. Lo que, por otra parte,
hace innecesario un pronunciamiento acerca de la atribución de competencia.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal
Constitucional, POR LA
AUTORIDAD QUELE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE
LA
NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
Estimar el recurso de inconstitucionalidad núm.
2.902/90 y el conflicto positivo de competencia núm. 357/91 promovidos por el
Gobierno de la Nación,
respectivamente, contra la Ley
del Parlamento de las Islas Baleares 12/1990, de 28 de noviembre, de Impuesto
sobre las Loterías, y el Decreto del Consejo de Gobierno 103/1990, de 13 de
diciembre, por el que se aprueba el Reglamente que desarrolla aquella Ley, y en
consecuencia, declarar la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de ambas
disposiciones.
Publíquese esta Sentencia en el BOE.
Dada en Madrid, a dieciséis de febrero de mil
novecientos noventa y cinco.-Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, Luis López
Guerra, Fernando García-Mon y González-Regueral, Carlos de la Vega Benayas, Eugenio
Díaz Eimil, Alvaro Rodríguez Bereijo, José Vicente Gimeno Sendra, José Gabaldón
López, Rafael de Mendizábal Allende, Julio Diego González Campos, Pedro Cruz
Villalón, Carles Viver Pi-Sunyer.-Rubricados.